张金龙

2004年12月以及2005年4月，江苏高淳县境内先后有两名流浪汉因车祸身亡。2006年3月，高淳县民政局以肇事方、保险公司为被告诉至法院。这是全国第一例民政局为流浪汉维权案。2006年4月19日，高淳县法院对此案进行公开审理，但直到12月19日，法院才作出判决：因主体不适格，驳回民政局的起诉。而在2010年2月28日，浙江省宁波市镇海区法院同样开庭审理了一起因撞死一个流浪汉所引起的道路交通事故损害赔偿案件，在该案中原告同样是当地的民政局，但判决结果却和高淳县法院的结果截然不同：镇海法院判决被告方向“无名氏”赔偿共计52万余元，其中由保险公司在交强险责任限额内赔偿5万余元，另外47万余元由客车司机毛伟平按事故责任赔偿60%，客运公司承担连带责任，共计33万余元的赔偿金由镇海区民政局提存保管。

一、引言建筑业是我国国民经济的传统支柱产业，是其中的重要组成部分，2003年，仅建筑施工总承包和专业承包建筑业企业完成总产值23083．87亿元，占GDP的比重达到6.9％。现今我国正处在一个经济高速增长的时期，近几年我国的GDP均有8%～9%的增长幅度。据资料显示，2001～2003年我国建筑总产值以每年均超过20%的比例增长，2004年，我国建筑业总产值达30998.34亿元。在连续多年保持高增长值的时候，本该是建筑业的春天，然而在建筑行业内出现了一些问题。这些问题有的已经很严重地影响了建筑业的正常发展，工程款拖欠的问题是其中较为突出的一个。据国家统计局统计资料，至2002年底，建筑行业总共被拖欠工程款3366亿元，比上年同期增长21%。另据建设部建筑管理司调查组的调查结果，拖欠工程款的问题较突出的一是房地产开发项目，全国房地产开发项目拖欠工程款979.17亿元，占全部拖欠工程款的39.6%（国家统计局数据）；二是政府投资的公共工程。到2001年底全国各地政府投资工程拖欠工程款达660.75亿元,占全部拖欠工程款的26.7%（国家统计局数据）。分析这些数据，我们发现，拖欠大户中居第一、二位的是房地产开发企业和政府部门。很显然，目前我国房价连续多处于持续上涨态势，并且涨幅不小，所以房地产行业自然成为投资热点，有比较多的投机商。他们往往对房地产行业的规律认识不够，资金准备不足，一旦资金链上某个环节出现错误，就无法按时支付工程款，造成项目失败，例如我国海口以前曾经出现大量的烂尾楼，如果再垫资承包，就会产生拖欠。并且由于以往的不规范操作，信用监督制度还未建立，所以还出现过开发商卷款潜逃的事情；政府部门由于自身利益关系，在项目条件不具备时就上马建设很常见，一旦后续资金来源没有保障，就会造成工程款的拖欠，有的项目即使资金有保障，由于建设周期长，也难免出现建设资金被挪用的现象。政府工程的工期一般不能拖后，所以施工方往往会注入资金以保证工程的顺利进行，一旦政府拿不出钱来，就形成拖欠。二、工程款拖欠的后果及原因分析（一）工程款拖欠的后果。工程款拖欠会带来较多的社会问题，具体表现在：一是农民工的工资拖欠，影响社会稳定。我国政府前几年在春节前都要帮农民工讨工钱，表面看是施工方拖欠，其实，更深层次的原因是业主方拖欠工程款。业主拖欠施工单位的，施工单位就没钱付工资。所以每到年末，多数被拖欠的承包商感到年关难过，有时还会到银行贷款，支付民工工资，以缓解舆论压力。二是严重影响到企业的运作，破坏建筑行业的经济秩序。垫资承包（我国虽明令禁止，但还是较多），占用到企业大量的流动资金，以致周转不灵，员工工资拖欠，设备维修成问题，有的企业还因此而倒闭。（二）造成工程款拖欠的原因。1、施工过程中的工程进度款拖欠。工程进度款支付是工程款支付的重要中间环节。从某种意义上说，所有建设期末的拖欠款主要是因进度付款或拖欠所造成的。例如：上海浦东某重大工程，总投资约30亿元人民币，发包人是泰国某集团公司，上盖工程造价约人民币11多亿元，至建设期末，发包人仅支付施工过程实际发生的近11多亿元人民币的一半，即5亿多元。根据双方合同的约定，进度款中剩余的5亿多元，在竣工后一年才支付。类似这样的进度款支付方式在市场中并不在少数。因此造成的拖欠是事实上的拖欠，在建设期末尚未达到合同约定的支付期限和条件，建设单位或施工单位都无法将其列为拖欠的工程款，自然也不在分析统计的范围之内。而问题的严重性在于：这种极不合理的进度款支付方式，造成承包方在施工过程中必须先行投入大量建设资金。因为工程施工过程中，承包人每月完成的工程形象进度所必须投入的材料款和人工费和管理费，合计至少占工程造价的90％，于是，占工程实际造价的相当比例的资金，只能由承包方的银行贷款或者自有资金先行垫付，承包人垫付的建设资金事实上就是工程款的拖欠。因此，如果不关注工程进度款的支付方式和因此造成的进度款拖欠，不依法解决工程进度款支付比例和及时支付，必将造成一边政府花大力气解决旧的拖欠，一边又大量潜伏着新的拖欠。因此，准确认定工程款的拖欠范围，包括进度款的拖欠，是预防新的拖欠的重要前提。2、因垫资的合法性引起的拖欠。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下称《司法解释》）第6条第1款规定：“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定利息返还垫资及其利息的，应予以支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外。”该条规定确定了垫资原则有效的原则，使得垫资的合法性得到了法律的肯定。《司法解释》第6条已经规定垫资原则有效的情况下，为了防止因垫资合法而带来新的工程款拖欠，有必要制定垫资的最高比例以及相应的处罚措施，以防止新的拖欠。3、过高的工程保修金造成长期拖欠。市场中出现的占工程总造价比例越来越高的工程保修金，现在建筑市场普遍存在竣工后预留保修金越来越高，年限越来越长的情况，有的工程甚至预留总造价《关于推进建设工程质量保险工作的意见》8％、10％的保修金，预留年限最长达50年。保修金的预留已经超过了建筑业企业承包工程可能获得的利润比例。预留50年使一个40多岁的项目经理要等到90岁时方可取得相当于承包工程可能获得的全部利润。虽然建设部2005年1月12日颁布了《建设工程质量保证金管理暂行办法》，对质量保修金预留期限作出了规定，规定了缺陷责任期一般为六个月、十二个月或二十四个月，具体可由发、承包双方在合同中约定。关于质量缺陷期满后基础工程、主体结构的保修问题，建设部、保监会于2005年8月5日颁布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，该意见对建设工程质量保险提出了一些指导意见。《建设工程质量保证金管理暂行办法》及《关于推进建设工程质量保险工作的意见》对改善保修金预留期过长的问题起到了一定的作用，但是对于质量缺陷期满后基础工程、主体结构的保修问题没有相应规定，并且至今却没有建立相配套的工程保修保险或担保公司对工程保修担保的市场运作具体机制和相应具体管理制度。这种权利义务失衡的、要求承包主长期预留总造价相当比例的保修金的市场运作情况，致使相当于建筑业企业在完工后可能实现的利润在事实上被拖欠，其全国范围内的总数额也相当巨大。4、施工过程成本涨价造成新的拖欠。因建筑材料、设备涨价形成的工程款支付不落实责任引起的拖欠，现实中许多工程尤其是重大工程都采取造价包死的计价方式，而且合同一般都约定，造价一次包死，履约中不作调整。但这种承包方式往往没有同时对履约过程中的材料设备价格上涨的风险设定相应条款，也不设定施工过程中采购或准备材料、设备的工程预付款。近年来，建筑材料和设备大幅涨价，其中钢材上涨幅度高的已达50％。由此产生的全部市场风险由建筑企业承担的做法显失公平。目前国内仅有个别地方的建设行政主管部门在协调解决方法，也有的下发了对此种市场风险如何分担的行政管理规定，但大部分因涨价造成的后果由承包人承担或任其酿成纠纷，有的已经成为诉讼案件，由法院审理解决，材料价格大幅上涨造成的承包商亏损，显然不可能包含在国家统计的工程款拖欠的范围内，而这实实在在是一个不得不解决的有关工程款拖欠可能造成新的拖欠的实际问题。三、修改完善《建筑法》，为彻底解决工程款拖欠问题提供法律依据我国《合同法》第16章“建设工程合同”中的第一条即《合同法》第269条明确规定:“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”也即支付价款是发包人的根本性义务。《建筑法》总共85条规定中有65条涉及工程质量，却没有对发包人“支付价款”的合同主要内容或者说是发包人的主要法律义务和责任作出相应规定，笔者认为，正是由于立法本身的疏漏，才造成拖欠工程款愈演愈烈，只有修改完善《建筑法》，才能从源头上解决工程款拖欠问题。鉴于此，笔者提出以下几点立法建议：（1）、增加承包人交付工程时发包人应付清价款的规定。根据《合同法》第269条和第286条的规定，承发包双方的先后履行顺序只表现在履约过程中，一旦工程完工，则发包人就应当支付价款。发包人的价款支付责任不仅是及时确认结算，而应当是付清价款，发包人的责任包括结算、确认和支付工程款，也就是说一手交工、一手付款。《建筑法》的修改中应明确规定：“当工程通过竣工验收后在承包人交付工程时，发包人必须结算确认并支付工程价款。”这里有一个具体期限的衔接问题，原先认为结算工程价款有一个时间过程，一手交工、一手付钱在实践中难以操作，这事实上不是一个理由。因为国家财政部、建设部的369号文件第13条第1款规定：“分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款。具体划分在合同中明确。”工程价款结算完全有条件分阶段进行，基础和结构阶段的已完工工程款理应在完工后的继续施工过程中及时结算并确认，在合同履约过程中解决这个问题有足够的时间；而到竣工验收时，作为承包人需要同步解决的只是装修装饰阶段的结算和竣工后的总造价汇总调整。同时《建筑法》的修改理应配套规定主管部门的相应管理职责，为什么对承包人的工程质量要管到通过验收和备案，而对发包人的付款为什么不相应管到付清价款呢？（2）、增加承包人在未收到价款前有权留置工程的规定。对于承包人在未收到工程价款时有权留置工程，1991版的国家工商局和建设部联合颁发的《建设工程施工合同（示范文本）》合同条件第28条“竣工结算”曾规定：“由于甲方违反有关规定和约定，经办银行不能支付工程款，乙方可留置部分或全部工程，并予以妥善保护，由甲方承担保护费用。”但由于我国1995年1月1日施行的《担保法》第2条规定：“在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。本法规定的担保方式为保证、抵押、质押、留置和定金。”当时市场和学术界一般都认为建设工程属于不动产，所以1999版的《建设工程施工合同（示范文本）》第32条“竣工验收”就删去了留置工程的相应规定。而由于前述《合同法》第287条的规定已经事实上明确了建设工程合同属于承揽合同，因此，《建筑法》的修改中既要规定发包人未支付价款，承包人不得交付工程。还应当明确规定：“在发包人未支付价款时，承包人有权留置工程。经承包人催告发包人在合理期限内仍不付款，承包人有权行使优先受偿权。”（3）、增加政府主管部门对造价支付强化监督的相应规定。现行的《建筑法》以及配套的法规、规章对承包人的完成工程建设，包括应确保工程质量和安全，已经有一整套的法律制度，政府主管部门对承包人的完成工程建设的义务已经有行之有效的监督管理办法。根据公平原则，法律应当相应规定政府主管部门对发包人的支付价款包括对结算的确认和支付的监督管理，同样规定完整的、行之有效的法律制度，例如，发包人未付清工程价款不得办理竣工备案手续等。事实上，国务院《关于解决建设领域拖欠工程款问题的通知》即（2003）94号文件中就有一系列的对发包人不及时支付工程款的制约措施，要使这些行政措施真正发挥作用，就必须使之上升为法律。只有在法律制度设计时强化主管部门对造价支付的监督管理，并成为对拖欠工程款的强化的法律约束，才能依法解决久治不愈的工程款拖欠的顽症。（4）、新《建筑法》出台尚需经过一系列立法程序。为了满足清欠工作的实际需要，建议有关行政部门在立法权限内先制定具体规章，以进一步规范建筑市场，同时也为《建筑法》的修改提供立法效果的实际检验。建设建设部或者建设部会同有关部委，尽快制订解决工程款拖欠以及预防发生新的拖欠所迫切需要的部颁规章，并在执行中逐步完善。从行政管理角度看，急需的相关办法主要有：《建设工程资金落实以及价款拨付监管办法》、《建设工程委员会评标认定成本价的暂行规定》、《建设工程材料设备价格上涨幅度过剩的有关规定》、《建设工程带资承包建设管理办法》、《建设工程质量保险及风险管理办法》、《价款结算与竣工交付管理办法》。从操作实践存在的带有倾向性的问题分析，上述管理办法都是迫切需要的。建议国家建设主管部门加强调查研究，尽快出台上述各项部颁规章。四、运用法律手段解决拖欠工程款问题实践证明，解决拖欠工程款问题必须运用法律手段，而建筑领域所涉及的法律问题相当众多，笔者现就如何灵活运用法律手段清收工程款的问题进行探讨。（一）政府部门推动运用法律手段解决工程款拖欠问题2005年1月1日开始施行的《司法解释》，为解决工程款拖欠及农民工工资提供了有力的法律武器，《司法解释》第26条规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程款范围内对实际施工人承担责任。”《司法解释》这一条赋予了实际是工人包括农民工讨要工程款或工资非常有力的法律武器，而有的当事人不知道或者不能正确理解这样的法律规定，并以此来保护自己的合法权益。这就需要律师尤其是从事建设工程专业法律服务的律师，帮助当事人运用法律手段解决工程款拖欠问题，使得现有的法律、法规及《司法解释》能得到严格有效的执行。当事人通过律师拥有的专业法律知识协助可以解决及预防一些工程款拖欠，即帮助农民工解决被拖欠的工资；运用诉讼或调解方式解决为数巨大的工程款拖欠纠纷；主要通过加强建设工程承发包合同管理预防产生新的拖欠。为贯彻落实国务院94号文件的精神，充分发挥法律服务和法律援助的职能作用，运用法律手段切实解决建设领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题，司法部、建设部2004年11月6日颁布了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，该通知的发布对发动、动员全国各级法律援助机构关注运用法律手段解决工程款拖欠问题起到了一定的推动作用，但是由于各地法律援助机构的力量毕竟有限，仅仅依靠法律援助机构的力量已经远远不能满足日益增加的建设工程款拖欠纠纷案件对专业法律服务的客观需要，因此，建设部和司法部应发动、动员全国律师尤其是建设工程专业律师积极参与到解决建设工程的诉讼或非诉讼法律服务中来，通过法律手段解决已经发生的工程款拖欠纠纷及预防产生的新的工程款拖欠。而律师也应当站在清欠战役的第一线，应当成为运用法律手段解决工程款拖欠和农民工工资拖欠的主力军。（二）运用履约担保制度解决拖欠问题在房地产项目承发包合同的实际履行中，针对业主拖欠工程款的情况，可以采取让业主提供担保的方式来保证合同的切实履行。按照传统的民法理论，担保以其种类来划分，可分为人保、物保和定金担保。人保即保证，是以主债务人以外的第三人即保证人为附随的债务人，当主债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或承担责任。物保即物权担保，是债务人或第三人在特定的物或权利上设定担保物权，以保障债权人实现债权，其方式具体包括抵押、质押和留置。定金担保是指当事人在合同订立时或价款支付期限以前，由一方向对方给付金钱作为债权实现的担保。1、承发包合同采用担保方式的特殊性建设工程承发包合同由于其在当事人、合同标的及合同履行过程中的特殊性和复杂性，不仅使其合同履行的担保设定显得尤其重要，而且担保的方式也应与其特殊性相适应。首先，建设工程承包合同双方当事人的主体资格具有特殊性。作为一个项目的建设方，它不仅具备开发该项目的法定资质，而且应拥有开发建设该项目所需的足够的资金。就承包方的主体资格而言，它的法定业绩资质当然是建设方首先应当考察的，而一旦他违反了合同的约定，造成了建设方的损失，它是否有承担违约责任的信誉和能力，则更是建设方事先必须予以把握的。其次，建设工程承包合同的标的是不动产，它包括土地和地上建筑物。土地的所有权归国家所有，建设方取得的仅仅是所有权和待建的建筑物建成后的所有权。除了以不动产作为标的这一特殊性外，建设工程承包合同又一显著特点是标的金额巨大。标的巨大会给双方带来巨大的利益，也同样可能会给双方都造成巨大的损失。因此风险也是巨大的。第三，建设工程承包合同的订立和履行是相当特殊和复杂的过程，因而构成合同内容即双方权利义务关系也是相当特殊和复杂的。在承发包合同签订和履行过程的不同阶段，双方不同的先履行而产生的债权债务关系，往往相互交叉、相互渗透。因此，设定承发包合同不同主体、不同情况、不同履约阶段的债权债务关系的合同担保，也必须从实际出发，因人而异，因地制宜，采用有针对性的、对不同的情况有实际效果的担保方法。2、适合建设工程承包合同的履约担保方式由于建设工程承包合同自身的特点，作为其履行担保的方式，也应与其特点相适应，从而在最大程度上发挥担保功能的有效性。笔者认为，抵押和银行保函是建设工程承包合同履约担保的较为合适且具有针对性的方式。抵押是指债务人或第三人不转移对财产的占有，将该财产作为债权的担保。作为抵押的财产，可以是动产，也可以是不动产。抵押是我国担保法所规定的五种担保方式中可以以不动产作为标的的担保方式，和其他担保方式相比，抵押有其独特的优越性：（1）设定抵押后，债务人仍可以就抵押物进行使用、收益，以收益充作清偿债务的资金；（2）抵押权人没有直接占有抵押物的不便，无须看管抵押物，而是直接以抵押物的价值保障债权的实现；（3）债务人可以其动产和不动产分别设定抵押，共同作为担保。抵押的这些优越性和建设工程承包合同标的的特殊性显然有着相互联系的紧密结合点。如前所述，建设工程承包合同的标的是不动产，它包括土地和地上建筑物。在签订建设工程承包合同之前，建设方已经取得了土地的使用权，并为此投入了大量的资金。为了向承包方保证建设方将有足够的资金和能力支付每一阶段的工程款、材料款，使工程如期进行，双方可以约定，由建设方以该项目的土地使用权作为抵押物，设定担保。在项目的建设过程中，也可以用建筑物的期权或建成后的物权设定抵押担保。这一担保的设定，并不影响建设方继续开发建设原项目，而又使承包方履行合同后的预期利益得到了法定的保障。保函是保证合同的一种特殊形式，它是当事人之间具有担保性质的信函。所谓保证，是指由债务人以外的第三人作保证人，当债务人不履行债务时，债权人有权要求保证人履行债务或承担责任的担保形式。我国的担保法规定，保证的方式有：（1）一般保证；（2）连带责任保证。银行保函是指银行作为保证人向债权人出具的保证党债务人不履行债务时，由该银行履行债务或承担责任的信函。由于银行作为金融机构的独特地位和作用，使银行保函的保证性明显优于其他第三人所作的保证。首先，在建设工程承发包进行招标之前，建设方即应将已落实的一定金额的建设资金交给特定的银行并设立专门的账户进行监管，由该银行出具保函。同时，银行可据此要求建设方提供反担保，这一担保和反担保的设定，是为了从根本上防止建设方在尚不具备开发建设该项目足够资金的前提下盲目开工，给自己、他人和国家的经济建设都带来无法挽回的损失。其次，在建设工程承包合同签订之后，银行保函同样可以为双方当事人履行债务提供有效的担保。由此可见，基于银行这一金融机构强大的经济实力和良好的信誉，由银行作为保证人出具的银行保函，是能够有效地适用建设工程这种投资大，周期长，收益慢且有较大风险的经济活动的各个方面各个环节的。3、健全承发包合同履约担保应注意的问题（1）在合同示范文本中增加担保条款。目前在建设工程施工示范合同文本中尚无担保条款，在有关的合同管理办法中也无担保设定的管理要求。因此，在承发包双方签订合同时，可以在“其他约定事项”条款中就担保问题做出专门的约定。（2）加强有关法律法规的宣传、教育、培训。在承发包合同履约担保问题中最重要的是当事人的担保意识问题，国家已先后颁发了担保法等法律法规，许多房地产开发商和承包商都不甚了解。因此，建议加强有针对性的宣传、教育和培训，提高工程承包企业管理人员的担保意识和担保知识，并以此有效保护企业合法利益。（3）提高担保设定能力，谨防担保设而不定。我国担保法和有关担保的法律法规对各种担保的有效设定均有详细的、明确的规定，在诸多涉及担保是否有效的案件中，常常因为当事人在设定担保时没有选择有效的单位作担保，没有进行有效的登记，因不能对抗第三人而导致担保无效或者担保没有起到实际效果。因此建议在组织教育培训时，大力加强担保意识的培训教育，同时还要大力加强关于担保有效设定的能力和技巧的培训，预防和减少因担保设而不定、设而无效而引起的争议和纠纷。（4）大力促成、推广银行保函制度。商业银行出具履约保函，是国际上最通用、最有效的工程承发包合同履约担保方法。目前在我国尚未推广采用。建议国家建设行政主管部门和地方主管部门，加强功能各商业银行的协调，共同商定有关管理办法，尽快促成并大力推广建设工程银行保函制度。此项制度的真正实施、推广，必将有效缓解和消除建设工程中的工程款拖欠等弊端和风险，必将大大有利于整个城市建设行为的规范有序和房地产项目承发包市场的规范操作。（5）要明确定金和订金的区别。根据我国有关的法律规定，定金是一种担保方式，其法律特征是，如给付一方不履行约定义务则无权收回，而接受一方不履行约定义务则应双倍返还。而现实中合同条款设定时，当事人常常使用“订金”的概念。订金不是具有担保的意义定金，订金是为当事人决定实施某种行为表示带有信誉程序而预付的款，订金的法律意义和地位法律没有规定，由当事人在合同中约定。因此，在使用“定金”作为履约担保方式时，务必明确与“订金”的区别，谨防误用而失去定金的担保作用，或者使本意不产生担保作用的“订金”误写成“定金”而产生担保的法律后果。（6）要特别注意设定抵押的程式要求。在各种担保方式中，不动产抵押是“担保之王”。在承发包合同的履约过程中，针对开发商的拖欠工程款等不履行合同的情况，承包商往往采取以建造中的不动产设定抵押担保。根据相关的法律法规的规定，在设定房地产期权和现成房权抵押时，要注意因不动产形态不同的不同登记方式，还要注意由期权转化为产权需要继续设定抵押时的变更登记手续。尤其要注意抵押可以对抗第三人和法律允许房地产重复抵押的相应规定，随时注意房地产抵押的依法设定及相应的程序和要式规定，谨防抵押物的担保落空或者不符合程式要求，而无法通过抵押担保方式确保自己的合法权益。（7）切莫混淆违约金和担保的不同性质。有人认为，在合同中设定了违约金，就不必设定担保。然而，在法律上，违约金和担保时性质完全不同的。违约金是当事人一方不履行合同时依法律规定或合同约定向对方支付一定数额的金钱。它分为惩罚性违约金和补偿性违约金以及兼具两种性质的违约金。担保是促使当事人履行合同，以保障债权人实现债权的法律措施。二者的区别在于：①违约金是违反合同承担民事责任的一种方式，它具有惩罚性和补偿性；担保是保障债权实现的法律手段，它具有从属性和补充性。②设立违约金的目的在于对违约行为发生后的制裁和对因违约行为的发生给他方造成损失的补偿；设定担保的目的则是在事先设定一种从属的法律关系，以保证主合同的全面履行。由于两者的法律性质不同，两者的设定及其法律后果也必然存在着很大的区别。因此，在设定合同条款时，切不可将两者混为一谈，而因根据两者在合同中的不同作用分别予以明确。（8）设定担保还应注意该担保方式的生效条件。我国担保法对五种担保方式的生效条件有着不同的具体规定。在设定担保时，一定要注意不同种类担保的生效条件，以免设而未定，导致担保合同或担保条款的不生效。（三）通过诉讼手段解决工程款拖欠应注意的问题1、重视诉讼时效。诉讼时效是指权利人在法律规定的期限内不行使权利就丧失胜诉权，即人民法院对其权利不予保护。根据《民法通则》的相关规定，诉讼时效的期限分为两种：普通诉讼时效的期限为2年，特别诉讼时效的期限为1年。特别诉讼时效仅适用于下列四种情况：身体受到伤害要求赔偿的、出售不合格的商品未声明的、延付或拒付租金的、寄存财物丢失或损毁的。同时规定最长期限为20年，即从权利人的权利受到侵害之日起到权利人向法院提起诉讼的期间超过20年的，人民法院对其权利也不予保护。同时规定诉讼时效可以中止、中断和延长。拖欠工程款的诉讼适用的是2年期间的普通诉讼时效。当业主拖欠工程款时，承包人一定要及时向业主催收工程款，特别是对于长期拖欠的债权要定期派人催收并重新办理确认手续，以免超过诉讼时效，丧失胜诉权。2、重视财产保全在诉讼中的作用。财产保全是指有关的财产可能被转移、隐匿、毁灭等情形，从而可能造成对利害关系人权益的损害或可能是人民法院将来的判决难以执行或不能执行时，根据利害关系人或当事人的申请或人民法院的决定，而对有关的财产采取保护措施的制度。财产保全包括诉前财产保全和诉讼财产保全。财产保全的措施有：查封、扣押、冻结或法律规定的其他方法。实践中常用的措施是冻结对方银行账户中的资金，以保证判决得以顺利地执行。3、收集、固定有关的证据。俗话说：“打官司就是打证据”。民事诉讼法规定：“谁主张、谁举证”。因此，起诉之前，证据准备是否完整、充分是诉讼成败的关键。建设工程合同纠纷最核心的证据就是建设工程合同。这里的建设工程合同应作广义的理解，它不仅包括双方签订的书面的建设工程合同文本，双方协商同意并签字认可的有关修改变更合同文件、洽谈记录、补充纪要、电报、业务联系单、工程决算审定书等都是合同组成部分，是有效的证据。因此，在起诉前一定要收集、保全相关的证据，以保证诉讼请求得到法院的支持。4、通过提起代位权诉讼保护承包人的合法利益。实践中常常会遇到这样的问题：当承包方向发包方催收工程款时，发包方往往以对外债权收不回来为由拒不支付工程款，并且发包方无其他的财产可供执行。这种情况下，承包人可以提起代位权诉讼来保护自己的合法权益。债权人代位权是指当债务人怠于行使对第三人享有的到期债权而对债权人造成损害的，债权人为保全自己的债权，可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权的权利。债权人代位权的成立要件：（1）债务人对次债务人享有到期债权。债权人代位权的行使，以债务人对次债务人享有到期债权合法有效为前提，如债务人对次债务人的债权根本不存在，或虽已存在但未依法成立并生效，都不可由债权人主张代位权。从该到期债权的内容来看，必须是以金钱给付为内容的，对于非金钱给付为内容的，如不作为债权或者以劳务为标的的债权，原则上债权人除因债务人的违约而请求损害赔偿外不得行使代位权。（2）债务人怠于行使其到期债权。债务人怠于行使其到期债权，即债务人应行使姐能行使却不行使其到期债权。应行使是指如果不及时行使，则该权利将有消灭的可能。能行使是指债务人客观上有能力行使权利，并得以行使行使权利，而不存在无法行使其权利的情形，如债务人客观上不能行使权利，债权人则不得代位行使。（3）债务人怠于行使其到期债权的行为对债权人造成损害，即有保全的必要。只有在债务人怠于行使其到期债权的行为给债权人造成损害时，债权人才有行使代位权以保全自己债权实现的必要，即如果债权人不行使代位权，债权人享有的债权却有无法获得满足的危险。如债务人的财产足以清偿其债务，债权人的债权不存在无法实现或满足的危险，债权人在债务人不履行债务时，只需请求人民法院依法强制执行即可使其债权得以实现或满足，当然也就没有行使代位权的必要了。（4）债务人的债权不是专属于债务人自身的债权。专属于债务人自身的债权主要是指基于扶养关系、抚养关系、赡养关系、继承关系产生的给付请求权和劳动报酬、退休金、养老金、抚恤金、安置费、人寿保险、人身伤害赔偿请求权等权利。提起代位权诉讼的法律程序：（1）债权人以次债务人（即债务人的债务人）为被告提起诉讼，由被告住所地人民法院管辖，债务人列为本案的第三人。（2）债权人请求人民法院对次债务人的财产采取保全措施的，应当提供相应的财产担保。（3）在代位权诉讼中，此债务人对债务人的抗辩，可以直接向债权人主张。该抗辩包括诉讼时效届满的抗辩、抵消的抗辩、同时履行抗辩等。（4）债务人在诉讼中对债权人的债权提出异议的，经审查异议成立，人民法院应当裁定驳回债权人的起诉。（5）债权人胜诉的，诉讼费由次债务人负担，从实现的债权中优先支付。（6）债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。5、对被执行人的到期债权予以强制执行。在目前的审判实践中，承包方往往没有提起代位权诉讼，而是直接起诉发包方，由法院判令发包方偿还所拖欠工程款，在执行过程中承包方往往发现发包方根本无力偿还，但发包方对第三人仍享有到期债权，对此，我国有关法律通过执行程序中的司法救济手段对承包方的利益进行了保护。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第61条规定“被执行人不能清偿债务，但对本案以外的第三人享有到期债权的，人民法院可以依申请执行人或被执行人的申请，向第三人发出履行到期债务的通知。履行通知必须直接送达第三人。”即只要发包方对第三人有到期债权的，法院就可以追加其为本案的被执行人，要求其直接向承包人履行债务。①、履行通知应当包含下列内容：（１）第三人直接向申请执行人履行其对被执行人所负的债务，不得向被执行人清偿；（２）第三人应当在收到履行通知后的十五日内向申请执行人履行债务；（３）第三人对履行到期债权有异议的，应当在收到履行通知后的十五日内向执行法院提出；（４）第三人违背上述义务的法律后果。②、第三人对履行通知的异议一般应当以书面形式提出，口头提出的，执行人员应记入笔录，并由第三人签字或盖章。③、第三人在履行通知指定的期间内提出异议的，人民法院不得对第三人强制执行，对提出的异议不进行审查。第三人对债务部分承认、部分有异议的，可以对其承认的部分强制执行。④、第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议，而又不履行的，执行法院有权裁定对其强制执行。此裁定同时送达第三人和被执行人。⑤、被执行人收到人民法院履行通知后，放弃其对第三人的债权或延缓第三人履行期限的行为无效，人民法院仍可在第三人无异议又不履行的情况下予以强制执行。⑥、应当注意的是，在对第三人作出强制执行裁定后，第三人确无财产可供执行的，不得就第三人对他人享有的到期债权强制执行。6、运用优先受偿权保护承包人的合法利益。《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”这条规定是《合同法》针对工程款被严重拖欠的局面而作出的切实解决问题的新规定，赋予被拖欠的施工企业以法定的、优先于协议抵押权人的优先受偿权。（1）、行使优先权的前提是发包方“未按照约定支付价款”。《合同法》第286条规定的优先受偿权的行使，是有前提和条件的。发包方“未按照约定支付价款”就是前提和条件。具体的说，一是工程承发包合同要有支付价款的约定；二是发包人违反这个约定而未交付价款。在实践中，约定支付的款项一般有预付款、进度款和结算款签证、索赔款和保修金五种。实践中合同约定预付款已经很少，工程竣工后的结算款情况复杂，难以确定，是确定价款的难点，而进度款的确认和追索的主动权在承包人一方，是施工企业需要加强造价管理，及时结算的重点。至于签证、索赔款有许多不确定因素，操作比较复杂和困难，保修金由于立法规定严厉以及相应保险险种尚待出台，是价款交付的难点。（2）实现优先权的两个法律手段：折价或拍卖。《合同法》第286条规定实现工程款优先受偿的方法是先行处分承发包合同指向的对象即在建的建筑物本身。所谓折价，是承发包双方通过自行协商，将在建建筑物的部分物权，抵消“未按约定支付价款”的债权，即通过债权变更为物权的办法，使承包人的合法权益得以保障。所谓拍卖，是承包方对业主确认的应付价款，向人民法院申请，通过执行程序，采取竞拍方法，将发包方的在建工程转让，依转让所有权所得价款来实现债权，即处分在建工程物权，是承包人的合法权益得以保障。这两个法律手段均以国家机器作为后盾，是依法实施的处分发包方在建工程物权的严厉措施，因此，确认采取折价或拍卖办法的前提便极其重要，没有承发包双方的确认和有确凿证据可以证明的属于“未按照约定支付价款”的事实，就难以依法采取这两种带有强制力的法律手段。（3）优先受偿权优先于协议抵押权。众所周知，我国《担保法》第33条规定：“抵押是债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。”但是因抵押产生的优先受偿权其依据的是设定抵押权的协议双方，这是一种协议的优先权。而《合同法》第286条设定的优先受偿权，是不同于《担保法》规定的协议优先权的法定优先权，因此，这是一种特殊的、优先于抵押产生的协议优先权的优先权，这是由建筑业的支柱产业发展、工程欠款主要部分属于人工工资的基本特点所决定的，这也是不少国家和地区的法律规定，是一种国际惯例。《合同法》第286条法定优先权的新规定，是有效解决长期困扰施工企业愈演愈烈的拖欠工程款问题的法律武器。正确理解并依法行使优先权，是施工企业追索欠款服务的依据和原则，也是解决工程款拖欠问题的一个突破口。拖欠工程款问题已经是我国市场经济发展进程中的一个老大难问题，既然市场经济就是法制经济，那么解决市场的问题只能通过法制手段。一方面对目前的《建筑法》进行修改，对拖欠工程款问题设定真正具有约束力的切实有效的相应规定；另外一方面正确并熟练运用现有的法律法规，通过多种手段预防工程款拖欠问题的发生，通过诉讼解决工程款拖欠问题，我们有理由相信，一定能够解决建筑领域内的这一顽症，开创中国建筑业的健康良性发展的新局面。