一、执行机构的现状及问题

执行机构的设置在民事执行工作的历史上，经历了审执分立，审执合一，审执分立的不同阶段。③现行立法和司法实践虽然坚持了审执分立的基本原则，但目前执行机构的设置在立法上还不尽人意，存在一定的问题。

（一） 民事执行机构现状

我国《人民法院组织法》第41条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”《民事诉讼法》第209条第3款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。”最高人民法院于1998年颁布的《执行规定》第1条规定：“人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机构，专门负责执行工作。”

以上规定主要是宏观性的，对诸如民事执行机构的内部组成、人员配备以及执行监督机构等问题缺乏明确、可操作性的规定。现行执行机构在体制上存在诸多不合理因素，内部没有形成分权制约机制，外部没有形成整体合力，执行机构的职责、权限不清，在一定程度上加剧了执行乱问题的发生。

（二）执行机构设置的机制缺陷

审执分立仅解决审判权与执行权应分别由不同机构行使问题，是执行机构改革的第一步，并未从根本上排除执行乱的根本性障碍，在司法实践中至少存在两个问题：一是“审执”并未真正分立，执行机构与审判机构的权限划分不明。二是“重审轻执”观念在一些地方仍较严重，而且这种情况绝不仅是个别现象。④近几年的实践表明，“重审轻执”观念已成为影响民事执行工作顺利进行的主要障碍之一。

司法实践中，我国法院的执行机构缺少力度，执行难、执行乱状况愈演愈烈。尽管执行机构不断加大执行力度，但同时各种阻碍执行的手段也在不断花样翻新，造成执行工作的恶性循环。究其原因，是由于与执行机构相关的制度并未建立健全甚至仅有的制度没有得到很好的贯彻落实。从执行机构设置的现状看，主要存在以下问题：

1、执行机构设置不科学，权力高度集中，缺乏透明度和公开性。

在执行机构的设置上，目前我国的法律和司法解释都没有作出明确的规定。实践中，各地普遍的做法是由统一的法院执行机构行使执行裁判权和执行实施权，体现了执行权的高度集中。而任何不受限制的权力都是容易被滥用的，这是万古不变的真理。执行权集中在一个部门，必然会使执行中的许多决定带有随意性，执行机构的活动缺乏透明度和公开性。

2、缺乏对执行机构内部人员配置的规定。

现行法律规定由“执行员”负责办理民事执行事务。然而，“执行员”是一个很宽泛的概念，其定性如何、任职条件如何、有没有具体分类等问题，现行法律没有作出规定。案件受理后，即负责到底。执行员独揽执行裁判和执行实施两项大权，缺乏合理分工，存在与执行机构同样的问题。事实上，正是因为执行机构的设置过于集权，没有进行合理的内部分权，才造成执行员的“独揽大权”问题。

3、缺乏监督制约机制及执行救济途径。

这一问题包含两个层次，一是同一法院内部不同执行机构之间如何互相制约的问题，二是上下级法院执行机构之间如何进行监督制约的问题。现行的执行机构内部缺乏必要的、有效的救济手段，事后监督乏力，执行中的失误难以通过有效的救济途径得以避免和纠正。⑤如何在实体上和程序上保障当事人或案外第三人依照一定的程序提出异议，是执行机构设置中必须要解决的问题。[page]

上述三大问题中，最主要是第“1”问题。正由于执行机构高度集权，才有执行人员配置不合理，缺乏监督制约机制。只有对执行机构进行合理的权力划分，设置不同性质的内部权力机构，才能在各个内部机构配置相应执行人员，进而完善民事执行的监督制约机制。而对执行机构进行权力划分，又必然要涉及到民事执行权的性质问题。

二、重置民事执行机构的理论依据

如同什么样的国家权力性质决定应该建立什么样的政体一样，什么样的强制执行权性质决定了应建立什么样的强制执行机构。要研究执行机构的设置首先要对民事执行权的性质作出科学的分析。对执行权性质的分歧主张集中在以下两个方面：一是民事执行权的主体属性学说；二是民事执行权的国家分权属性理论。

（一） 主体属性学说

有三种不同观点：债权人说、国家说和折中说。其中国家说为主流观点。债权人说和折中说忽视了民事执行属公力救济手段这一重要特征，把民事执行权和民事执行申请权两种不同性质的权力（权利）混淆起来，因而是不科学的。只有国家才是民事执行权的主体。⑥

（二）国家分权属性学说

根据分权理论，国家权力可分为立法权、司法权、行政权三种，分析民事执行权的国家分权属性，就是要讨论民事执行权与立法权、司法权、行政权之间的关系。关于民事执行权与立法权、司法权、行政权之间的关系，有四种不同观点：

1、主张民事执行权是行政权的观点认为：“执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点。”⑦

2、主张民事执行权是司法权的观点认为：“强制执行权由法院行使，法院是审判机关，强制执行权是法院审判权的组成部分。因此，强制执行权从性质上讲是司法权。”⑧

3、主张民事执行权不能独立存在的观点认为：“民事执行权不是一种独立存在的权力，其性质依附于作出执行根据的国家权力的性质。”⑨

4、主张民事执行权具有司法权和行政权双重属性的观点认为：“民事执行既包括实施强制性的执行措施迫使债务人履行义务，又包括裁判执行当事人或案外第三人在民事执行程序中发生的争议，司法权和行政权的有效结合构成了独立的完整的民事执行权。”⑩

纵观民事执行程序的全部内容，民事执行由执行实施和执行裁判两方面的行为组成，前者体现了行政权，后者则体现司法权。民事执行权应当是一种体现“司法权和行政权的双重属性”的权力，司法权和行政权的有机结合构成了复合的独立的完整的民事执行权。

三、民事执行机构重置的内容

民事执行权的司法权、行政权双重属性决定了执行机构不能集权，而应当在内部设下属机构，分别行使执行裁判权和执行实施权。分权是无异议的，但问题是如何“分”才能互相制衡，才能解决执行乱问题。有学者认为，执行机构仍应设在法院，分权只需在执行机构内部进行就可以了。其实这样做不妥，执行乱的根本原因在于执行机构缺少制衡和监督，在执行机构内部进行分权可以起到一定的制衡、监督作用，但是这种分权过于简单，对解决执行乱毫无意义。实践表明，在大一统的机构内部搞分权，配合意义远大于制衡意义。

要真正起到制衡作用，应真正实现“分权”。将执行权中的执行实施权从法院内部分离出来，由法院以外的行政机关负责，办理者是执行员；法院保留执行权中的执行裁判权，办理者是执行法官。两部门之间各司其职，相互配合，相互制约。具体的做法是：

（一）在法院内部增设“民四庭”，在同级人民政府设“执行局”

“民四庭”专门负责执行权中的裁判事宜，如在执行中涉及对申请人与其他利害关系人争议的裁判、对案外在第三人对执行标的物提出异议的审查等。建议将“民四庭”设置成一个多元化的法庭，在执行裁判事务之外可以“兼职”处理其他民事纠纷，以实现诉讼资源的最大化。办理执行裁判事务的法官为执行法官，其任职条件和其他法官一样，应通过国家司法考试。与此相对应，在同级人民政府设“执行局”，行使执行实施权，如调查被执行人所有的财产、送达有关法律文书等。执行局的执行员为公务员，由地方政府通过统一的公务员考试进行选拔，享受公务员待遇。

（二） “民四庭”和执行局应当分工负责，互相配合，互相制约

在执行程序中，债权人应首先向“民四庭”申请执行，后者对执行诸事项进行形式审查。经审查未通过的，执行法官可直接驳回债权人的申请；审查通过的，执行法官在执行名义上盖章确认交执行局执行，执行局应当执行。执行局行使执行实施权，进行执行调查和执行通知，采取执行措施。对在执行实施过程中执行当事人或者案外第三人对执行提出异议的，执行局应中止执行，交“民四庭”裁断。待法官作出裁决后，执行局应采取相应措施。

（二） 上下级关系的执行机构设置

从司法权的角度看，作为执行法庭的“民四庭“的上下级之间的关系是监督关系；从行政权的角度讲，执行局上下级之间的关系应是领导与被领导关系。考虑到两方面的关系，“民四庭”和执行局的上下级关系应该是：

1、“民四庭”的上下级关系。“民四庭”应受到法院和上级法院“民四庭”的双重监督。前者的监督体现在对“民四庭”的人员安排、财政开支等司法行政性事务的隐形控制和相关业务指导；后者的监督体现在当事人或者案外第三人不服“民四庭”裁决的，可以向其提出上诉。

2、执行局的上下级关系。执行局的执行实施行为应受到上级执行局的垂直领导，上级执行局有权撤销其认为下级执行局的不合法或者不当的执行实施行为，并有权命令下级执行局实施具体的执行行为。执行局还受到同级人民政府的领导，其人员配备、财政开支等均受到政府的控制。

总之，要解决执行乱问题，实现民事执行的任务，还需要立法者进行更为精细的立法工作。“徒法不足以自行”，在完善立法的同时，也不能忽视其他配套措施的作用。就近的方面看，在以下几方面应予以重视：1、在观念上重视执行，在有关执行的具体事务上体现对执行的重视。在现阶段，非但不应忽视执行，反而应重视执行。2、提高执行人员素质。执行人员良好的法律素养是法律实施的重要方面。执行法官和执行员，都应该具有良好的法律素质，依法司法和行政，共同完成民事执行的任务。3、加强检察机关对民事执行机构的监督作用。宪法赋予检察机关法律监督权，在执行机构内部监督和制约的同时，检察机关的外部监督作用更应得到重视。{11}

① 应当指出的是，“执行乱”和“执行难”是两个不同的概念，前者主要是由于执行制度设计不合理而产生的，是由内部原因决定的；而后者则是内外部原因的综合表现，外部原因诸如地方保护主义、部门保护主义、执行环境差等。

② 参见孙加瑞著：《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社1999年版，第108－109页。

⑥ 参见谭秋桂著：《民事执行法学》，北京大学出版社2005年3月第1版，第83页。

⑦ 参见孙小虹著：《克服执行难是社会系统工程》，载《人民日报》1999年3月10日第10版。[page]

⑧ 参见孙加瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社1994年版，第5页。

⑨ 参见谭秋桂著：《民事执行法学》，北京大学出版社2005年3月第1版，第84页。

⑩ 参见谭秋桂著：《民事执行法学》，北京大学出版社2005年3月第1版，第84页。

{11} 由于种种原因，检察机关的监督作用在实践中没有能够得到很好的体现，检察机关在执行监督上表现为民、刑分别对待，对民事执行监督不力。