关于设立诉前被告身份调查制度的思考
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更新时间：
2020-03-19
13:10:11
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──兼谈对最高人民法院《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》的理解与适用2003年7月4日最高人民法院审判委员会第1280次会议通过的司法解释《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《简易程序若干规定》）第八条规定：“人
──兼谈对最高人民法院《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》的理解与适用
2003年7月4日最高人民法院审判委员会第1280次会议通过的司法解释《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《简易程序若干规定》）第八条规定：“人民法院按照原告提供的被告的送达地址或者其他联系方式无法通知被告应诉的，应当按以下情况分别处理：……（二）原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。”此条规定表明原告向法院提起民事诉讼，启动民事诉讼程序，原告有义务提供被告准确的送达地址。如果原告不能提供被告准确的送达地址，法院经查证也无法确定，那么法院将无法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉材料，无法告知被告诉讼权利和义务，无法组织证据交换，无法开庭审理。一句话，法院将无法推进原告启动的民事诉讼程序。法院以被告不明确为由裁定驳回原告的起诉，是符合《民事诉讼法》第一百零八条第（二）项规定精神的。这样处理也只是程序上裁定驳回，并没有从实体上判决驳回原告的诉讼请求，一般不会影响原告实体民事权利的实现。
《简易程序若干规定》自2003年12月1日起实施以来的效果应该是明显的。一方面，原告在起诉时提供被告准确的送达地址的意识明显增强，基本上做到了在起诉状中列明被告准确的送达地址，即使没在起诉状上列明，亦能够配合法院的工作，按照法院的要求及时将被告的准确送达地址告知法院，使法院能够及时送达应诉材料，顺利推进诉讼程序，及时裁判民事纠纷。另一方面，在原告确实没有提供被告准确的送达地址（包括起诉状中没有列明和在法院通知的期限内没有提供等），法院经查证亦无法确定，原告启动的诉讼程序法院客观上无法推进的情况下，法院依照《简易程序若干规定》第八条第（二）项的规定裁定驳回原告的起诉，是法院依法行使职权的内容，不仅有利于原告在今后的民事活动中增强交易安全意识，注意对方当事人的主体资格、资信等情况，还有利于原告树立慎重起诉的观念，避免滥用诉讼权利情形的发生。从法院的角度来说，还有利于法院及时处理案件，避免案件因无法送达而久拖不决，形成“积案”，影响法院的“公正与效率”形象。
但不容忽视的是，《简易程序若干规定》第八条第二项的规定在司法实践中容易被滥用。滥用的直接后果是原告的诉权不能得到充分的保护，使原告产生告状无门的错觉，增加了上访投诉的几率。最高人民法院已意识到此种情况的存在及其不良影响，又于2004年11月25日公布了《关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》（以下简称《批复》）。内容是：“人民法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。人民法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉或者裁定终结诉讼。因有关部门不准许当事人自行查询其他当事人的住址信息，原告向人民法院申请查询的，人民法院应当依原告的申请予以查询。”该《批复》体现了充分保护当事人诉权的诉讼法理念，体现了“司法为民”的精神，应当很好地遵照执行。
应当明确的是，《批复》并不是对《简易程序若干规定》第八条第（二）项的否定，只是强调了前者规定的适用条件。同时，《批复》亦适用于普通程序审理的民事诉讼案件，因此《批复》具有更广泛的适用性。那么，如何理解和适用该《批复》的规定呢？笔者拟从以下三个方面进行探讨：
一、关于什么是被告的准确送达地址？
应当确认被告的住所地是被告准确的送达地址。自然人被告以其户籍所在地的居住地为住所地，体现为《居民身份证》、《常住人口登记卡》的记载；经常居住地与住所地不一致的，经常居住地视为住所地，体现为经常居住地的村民委员会、居民委员会或当地公安派出所对该自然人被告居住情况的证明；法人以其主要办事机构所在地为住所地，体现为《企业法人营业执照》、《社团法人登记证书》等主体资格材料的记载。原告起诉时没有提供被告以上主体资格材料，自然也就没有提供被告准确的送达地址，而是提供其他地址，或者什么送达地址也没有提供，导致法院无法通知被告应诉的，应当认为原告没有提供被告准确的送达地址。也就是说，原告在起诉时，有义务提供被告的主体资格材料，即自然人被告的居民身份证复印件、户籍登记资料或者经常居住地的村委会、居委会、派出所出具的经常居住情况书面证明材料；法人被告的工商登记资料或者社团登记资料，以便法院确定被告准确的送达地址。司法实践中，越来越多的法院要求原告提供被告的主体资格材料方予立案受理，这样的做法并不违法，值得肯定和提倡。
二、关于公告方式送达的适用。
《民事诉讼法》第八十四条关于“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达”的规定，表明了公告方式送达适用的情形有两种：一是被告下落不明；二是用《民事诉讼法》第七章第二节规定的其他送达方式，包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达均无法送达。不具备两种情形之一，不得适用公告方式进行送达。那么，如果原告起诉时提供了被告的送达地址，但没有提供被告的主体资格材料，而根据原告提供的送达地址，发现存在上述两种情形之一，是否就可以而且应当公告送达呢？在此，笔者进一步认为，无论何种情形，均要求被告是明确的，即被告的主体资格身份是确实存在的，确实存在这个被告。只有先确定确实存在这一个被告而被告下落不明，或者用其他送达方式无法送达，才存在公告方式送达的问题。故原告起诉时必须提供被告的主体资格材料。如果原告没有提供，法院应当以被告不明确为由裁定不予受理或驳回原告的起诉。否则，如果原告以自然人被告的乳名、小号、法人被告的简称为被告的名称起诉，或者纯粹凭自己主观臆断的名称起诉（法院无法准确送达应诉材料的可能性是相当大的），在具备公告方式送达的两种情形之一时，法院就必须以原告起诉的被告名称确定被告并适用公告送达方式进行送达。不难想象，法院向身份并不明确的被告公告送达应诉材料将会产生多么严重的后果：程序上错误确定被告，必将导致实体上错误判定当事人之间的权利和义务关系，并将直接导致判决“执行难”。《批复》内含的精神应当是法院不得仅以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉，而不是原告没有提供被告的主体资格资料，法院也不得裁定驳回起诉。原告如果提供了被告的主体资格材料，法院依照被告主体资格材料确定的送达地址无法送达，自然要适用公告送达方式进行送达，而不能以原告不能提供真实、准确的被告住址为由裁定驳回起诉。
三、对原告不能提供被告主体资格材料时的司法救济。
上文分析表明，原告起诉时提供被告的主体资格材料是原告的法定程序性义务。但司法实践中，或者因为原告法律知识欠缺，或者因为原告的交易经验与对方当事人不对等，或者需要向有关部门查询而有关部门不准许原告自行查询被告的住址信息，原告起诉时没有提供也无法提供被告主体资格材料的现象经常存在。原告势必面临无法立案的消极后果，合法权益势必得不到司法保护。这种情况如何解决？《批复》对此给出了原则性的解决途径，即“因有关部门不准许当事人自行查询其他当事人的住址信息，原告向人民法院申请查询的，人民法院应当依原告的申请予以查询。”这是一项民事诉讼立案前的程序性救济措施。笔者为这一措施的出台叫好，但实际操作还有进一步探讨的必要。
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实践中，法院向有关部门发出协查通知，均是就已经立案受理，正在审理过程中的案件进行的。这既是习惯性的做法，亦是司法工作“中立性”、“被动性”属性的体现和要求，不得违反，似乎与贯彻《批复》的精神相矛盾。如何解决这一客观存在的矛盾？
笔者认为，可以借此建立诉前被告身份调查制度。这一制度的目的是切实实践“司法为民”的理念，充分保护当事人的诉权。内容是原告书面申请法院调取被告的主体资格材料以便起诉时，法院应当受理原告的申请，单独立案，根据原告提供的相关线索向有关部门发出书面的协助查询通知，并将有关部门提供的被告主体资格材料提供给原告。这一制度属于民事诉讼立案前要解决的程序性事项，故具体操作由法院的立案庭进行比较适宜。
关于调查的结果，不外乎两种情形：一是顺利查明并取得被告的主体资格材料；二是根据原告提供的相关线索法院亦无法查明并取得被告的主体资格材料。第一种情况下，法院将取得的材料送达给原告，原告顺利起诉，诉讼程序得以推进，此种情况易于操作。第二种情况下，法院应当将无法查明并取得被告主体资格材料的情况书面告知原告。如果原告仍坚持要求法院以其起诉状中列明的被告送达地址送达应诉材料并推进诉讼程序，法院即应以被告不明确为由裁定不予受理原告的起诉。
基于实践中法院应原告的申请调查被告的主体资格材料，需要投入人力物力，需要耗费司法资源，并考虑到调查结果存在两种可能情形，法院完全可以根据可能工作量的大小要求提出申请的原告预交适当的调查费。在产生第一种结果时，原告预交的调查费作为诉讼费的一部分判决由败诉一方当事人负担。在产生第二种结果时，包括原告自愿息诉的，预交的调查费则由提出调查申请的原告自行负担。
（作者单位：湖南省长沙市芙蓉区人民法院）
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