基于农村金融交易成本居高不下、农村信贷风险不易有效控制的现实，商业性金融机构不断减少在农村的服务机构和信贷规模，这明显不能适应多元化农村经济结构对大量资金投入的需要，不利于新农村建设的推进和农村和谐社会的构建。相关制度尤其是担保制度的完善对于改变这一现状的意义不容小视。本文仅就“扩大有效抵押品范围”提出自己的浅见。

　　农房抵押制度的缺失与完善

　　房屋是农户的主要财产之一。允许农户房屋作为抵押物，是“扩大有效抵押品范围”的重要一环。农户对其合法建造房屋享有所有权，是《宪法》、《民法通则》和《物权法》都给予明确规定的。既然享有所有权，当然就享有在其上设定抵押权的权利。但是，按照目前的法律规定，以农户房屋作担保，金融机构面临着以下问题：

　　第一，虽然《物权法》明确规定“建筑物”(当然包括农户房屋)可以作为抵押物，但同时规定“宅基地使用权”不能抵押。由此可见，即使在农户房屋之上设定抵押权，但其效力不能及于房屋占有范围内的宅基地使用权。在金融机构实行抵押权而拍卖、变卖农户房屋时，因为有所谓“房随地走”、“地随房走”的“房地一致”规则的存在而无法变现。即使是依据“宅基地使用权只能在本集体经济组织内部成员之间转让”的规则，设定抵押的农户房屋，也只能在该村内部变卖，如此，该设押房屋的担保价值则颇值怀疑，一个仅能在不充分市场内流转的财产，其价值也是不充分的。由此而决定，以农户房屋担保而取得贷款时，金融机构会对担保物的价值评估和抵押率的确定持审慎态度。

　　对此，笔者认为，在十七届三中全会文件精神之下，“依法保障农户宅基地用益物权”成了以后宅基地使用权制度重建的重大政策信号，也就是要“依法保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，发挥市场机制在资源配置中的作用”。因此，规定宅基地使用权流转规则，完善宅基地使用权制度，无疑是我们目前修改《土地管理法》的重心之一。在宅基地使用权的流转松动之时，农户房屋的担保价值将有望提升。在我国，房屋可以属于不同的市场主体所有，但土地只能属于国家或农民集体所有，土地不能成为交易的客体，因此，所谓的“房地一致”，在我国本身就是一个伪命题，在绝大多数情况下，房、地主体是不一致的。在此种情况下，农户房屋可以单独成为交易客体，自由地流转，但就其占有范围的宅基地，其所有权属于农民集体，其使用权属于农户，新的受让人则取得宅基地之上的法定租赁权或地上权。如此，即可设计出逻辑圆满和自足的农户房屋担保规则。[page]

　　第二，按照《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》〔法释(2005)14号〕，以农户房屋设定抵押，如贷款得不到足额清偿，金融机构要实行抵押权时，首先要给予6个月的宽限期，期满强制迁出时对于被执行人无法自行解决居住问题的，还应提供临时住房，且其租金受到限制。对于被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，不应强制迁出。由此可见，金融机构对农户房屋的抵押权受到很大限制，在很多情况下，甚至有不能实现的危险。

　　对此，笔者认为，最高人民法院的上述规定有违法理。金融机构对房屋的抵押权亦属物权，其实现仅受《物权法》等法律的限制。依《物权法》的规定，抵押权的实质内容和基本价值乃在于就抵押物变价并就变价款优先受偿。上述司法解释限制了金融机构作为抵押权人的变价权利，颇值商榷。司法解释仅是对司法机关在审判活动中就如何理解现行法律所作的解释，并不具有超越立法的权利。在《物权法》等法律并未对金融机构的抵押权的行使作此类限制的情况下，最高人民法院的上述司法解释即有违反《立法法》、《物权法》之嫌，其正当性值得怀疑，应予废止。

　　土地经营权抵押制度的缺失与完善

　　作为农户所享有的主要财产之一，土地承包经营权在《物权法》、《农村土地承包法》上得到了充分的肯定。这既是对改革开放以来农村经济体制改革成果的确认，也是对农民多样化财富形态的肯定。在《物权法》之下，土地承包经营权被界定为一种用益物权。既然属于用益物权，农户作为权利人当然可以在其上设定权利负担(包括设定抵押权)，这是用益物权处分权能的具体体现。但是，在目前的法律规定之下，金融机构接受土地承包经营权作为抵押物存在以下障碍：

　　第一，《物权法》不允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押。《物权法》和《农村土地承包法》按设立方式的不同，将土地承包经营权分为以家庭方式取得的土地承包经营权和以其他方式取得的土地承包经营权，并明确允许后者作为担保物，在解释上禁止前者抵押(前者属于《物权法》第184条所称的“耕地……等集体所有的土地使用权”)。

　　对此，笔者认为，既然《物权法》和《农村土地承包法》明确规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以“转让”，自应允许限制程度较轻的土地承包经营权的“抵押”。在解释上“转让”比“抵押”对土地承包经营权的负担程度要重，因为在土地承包经营权转让的情况下，农户对这一基本生产资料已经完全没有占有、使用、收益的权能了，而在土地承包经营权抵押的情况下，农户仍对这一基本生产资料保有完整的占有、使用、收益的权能。[page]

　　第二，即使允许“以家庭承包方式取得的土地承包经营权”抵押，抵押权的实行，也需要就土地承包经营权变价而优先受偿，仍应受到土地承包经营权转让规则的限制。在现行规则之下土地承包经营权的转让受到三个方面的限制：转让人(原土地承包经营权人)应当有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源;转让须经发包方同意;受让人限于其他从事农业生产经营的农户。

　　这些限制是否合理?其一，转让人是否只能是“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”?《农村土地承包法》对转让人的限制，旨在防止转让人随意转让之后，因为失去赖以生存的土地而出现难以生存的问题，在土地承包经营权抵押权实现之时，农户是否有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，一则难以认定，缺乏可操作性，二则也是抵押权实现时无需考虑的问题。在市场经济条件下，哪一个“非农职业”是稳定的?什么才算是“有稳定的收入来源”?其二，转让是否应得到发包方同意?土地承包经营权作为一种用益物权，物权本质上是一种具有对世性的排他支配权，故物权的处分一般情况下无须他人意思的介入。土地承包经营权一经设定即独立于所有权，并以之对抗所有权人。若一味强调“经发包方同意”，即有违法理。其三，受让人是否应限于其他从事农业生产经营的农户?土地承包经营权的受让人本身就受到土地承包经营权设立目的的限制，再强调须“从事农业生产经营”即为赘文。将受让人限制为农户的主要目的是为了保证土地的农业生产用途，但这一目标通过用途管制即可达成，无论是工商企业，还是城镇居民、外商，只要从事农业生产，服从用途管制，受让土地承包经营权并无不可。限制受让人的范围，将造成农业流转的封闭性，一则不利于形成土地承包经营权的市场价格和土地承包经营权流转市场的形成，二则会出现土地承包经营权转让落空，甚至造成农村承包地抛荒弃耕。

　　土地长期分散经营严重制约了农业产业结构调整及农业产业化经营发展，通过农村土地承包经营权的合理流转，是农村土地规模化经营的必然趋势。而资金不足已经成为规模化经营的瓶颈。如何扩大融资渠道，获得足够的资金即成为目前发展农村经济的一大要务。土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农户的主要财产，应当允许依抵押方式流转。