司法介入改制 中央博弈地方
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更新时间：
2019-07-31
12:42:44
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新年伊始，最高人民法院就公布了其2003年的第一号司法解释《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《改制规定》），以纠正和制止企业改制中的违法、违规行为，遏制债务人的恶意逃债、保护债权人和企业职工的合法权益。《改制规定》共分八个部分，即案件受理、企业公司制改造、企业股份合作制改造、企业分立、企业债权转股权、国有小型企业出售、企业兼并、附则，共三十六条。根据《改制规定》，自2003年2月1日其生效之日起，平等民事主体间在企业公司制改造、企业股份合作制改造、企业分立、企业债权转股权、国有小型企业出售、企业兼并等企业改制过程中发生民事纠纷，当事人可依法向人民法院提起民事诉讼，人民法院则应予以受理。
虽然乍看上去《改制规定》整体制度设计的涉及面颇宽，对各种不同形式的企业改制过程中常见的民事纠纷问题大都进行了一定归纳，但要说真正的矛头所向其实就是近年来在地方上愈演愈烈的企业借改制或破产之机逃废债务这个问题。关于这一点，不仅最高人民法院副院长李国光在公布《改制规定》新闻发布会上就已直言不讳地指出“一些地方在企业改制过程中，债务人借企业改制逃债的现象较为突出。为有效制止债务人借企业改制逃债，有必要从财产法律责任上破除债务人逃债的幻想，杜绝债务人逃债”；而且最高人民法院在下发《改制规定》时更是明确要求各级法院“依照法律、政策和司法解释，妥善审理好企业改制和企业破产案件，制裁假改制、真逃债和假破产、真逃债的违法行为，防止国有资产流失。”
所谓借改制或破产逃废债务，是指债务人为达到减轻甚至免除债务责任的目的而借企业改制甚至破产的名义将原企业优质财产移转到新组建的企业中或者以安置职工的名目直接分配给企业职工，但将债务留在只剩空壳的原企业，从而严重损害债权人的权益。自从90年代中期中央政府开始试点并逐渐推广国有企业政策性破产以来，不少地方逐渐开始默许、纵容甚至鼓励地方上经营状况欠佳的企业充分利用政策性破产允许将破产企业的所有资产处置所得首先用于企业职工的安置、而企业破产后银行形成的呆坏账可以核销这一特点，通过企业破产改制以减轻企业债务负担和地方财政包袱。这种情况甚至在一些地方演变为具有相当规模的“破产风暴”和“破产运动”，地方政府甚至不惜明文要求当地法院抓住中央对政策性破产工作尚无硬性约束的机遇“加大破产力度”。
这种借破产改制为名，行逃废债务为实的现象，从表面上看似乎又是在相关制度不完善的情况下钻政策空子做法的“旧曲新篇”，现在虽然圄于一些现实考虑而无法很快出台全新的破产法，但最高法院这次的司法解释无疑会有效地弥补以往政策层面的疏漏。不过，如果我们进行更深层次的分析甚至探究这种钻空子现象的利益驱动根源，就会发现这里实质上是一个中央政府和地方政府之间为各自利益格局进行博弈的问题。
这里的道理并不难理解，中国的商业银行（特别是四大国有独资商业银行）是整个社会的最主要贷款人和最大的金融债权持有人；而出于种种原因经营状况一直难有根本改观的国有企业则是最大的借款人和金融债务所有人。因此，借破产改制逃废债务，首当其冲的就是债权银行，因为它对破产企业的债权马上变成了需要冲销的不良资产，国有银行属于中央财政，所以说逃废债务的负担最终是需要中央财政来消化的。至于逃废债务的受益者，直接受益的看似地方企业本身及其职工，但其实间接受益的是地方财政，因为企业债务负担减轻后提高经营业绩、上缴地方利税的能力会明显提高，而且要是企业真到了无力回天的地步，职工安置这些支出最终多半还是会在稳定压倒一切的原则下落到地方政府头上。出现这种博弈局面的根本原因是虽然名义上“天下为公”，但实际上中央财政和地方财政毕竟是两个不同的口袋，当然也就存在不同的利益考量。[page]
其实，不管是当年中央决定以贷改拨，还是现在地方上借破产改制逃废债务，国有银行及其背后的中央财政也好，地方企业及其背后的地方财政也好，各方的行为其实都是源于颇为理性的利益驱动，即充分利用现有的游戏规则实现自身利益的最大化。在某种意义上，这次的《改制规定》恐怕也可以算是中央诉诸于最高司法权介入这场博弈，意图以最高法院司法解释的形式适当修正游戏规则。不过，司法解释在实践中的解读怕是会在相当程度上受到各级地方法院的影响，而地方法院的人事权和财政权又受制于地方政府，考虑到这些现实因素，要评估《改制规定》对于这场博弈的影响力到底有多大，恐怕尚要拭目以待。
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