一、民主合法性

　　本部分论述将分三个步骤，首先试图对总统制的很多弊端进行批评性的揭露。为方便起见，我将以总统制的典型对手-威斯敏斯特模式开始，继而在美国、法国的总统制和英国、德国的议会制之间进行比较。我希望这些论述能够充分暴露总统制的弊端，从而唤起人们寻找替代模式的持续动力。

　　随后，论述会更加具有建设性。三权分立尽管存在很多制度性弊端，但它可以展现民主生活的一幅独特并颇具价值的图景-我在其他文章中将其赞许为多元民主社会的理想。[15] 本部分第二步将考察议会制政府的架构是否也能同样包容这一理想，该追问导致我推出了一种具有新的分权结构的有限议会制体制，以实现多元民主的价值观。

　　第三步通过侧重于考察联邦制问题，对民主合法性进行更深入的探讨。究竟是什么原因导致联邦制经常采用一个半院体制，即代表各联邦主体的上议院权力小于代表全体国民的下议院？为什么不能建构一个象澳大利亚和瑞士那样两院平等的体制？联邦制怎样把支持和反对总统制的论证复杂化了？在考察了单一制国家中两院体制的一些特色之后，我得出了结论。

　　（一）、反对总统制

　　为了快速穿过围绕在“民主”一词四周的哲学困扰，我建议问这样一个简单的问题：一股政治力量应进行多少次选举来获得多大的立法权力？

　　经典英国体制下的维斯敏斯特民主政体对该问题的回答，是建立在完全不分权的原则之上的。在该体制下，一个政党仅需赢得一次选举就可获得绝对（plenary）权力。

　　另外，在该选举中，每位选民只能投一票-也就是说，他不能既支持工党的议员又支持保守党的首相。选民唯一能保证自己支持的政党成员出任首相的方法，就是投票支持该政党成员当选议员。这个基本特点将每名议员的命运和其所属政党的领导地位联系了起来，而其所使用的方式则是在权力分立体制下不为人所熟知的。如果政党不受民众欢迎，该党的个人议员也很难逃脱选举惩罚，因为选民唯一可以表达不满的方式就是投票反对当地的该政党议员。尽管在极端的情况下，广泛的不满也可能促使后座议员跳起来背叛本党领袖；但通常，个人的自我保护会导致大多数议员与党领袖同甘共苦，荣辱与共，因此在最大程度上使得内阁有能力顺利贯彻实施其政策。维斯敏斯特模式极大地加强了议会和政府的一致性，这样不仅宪法性地保障了严格法律意义上的最后一次多数民意统治，而且同时使这一宪法性约束日常化。

　　另一个重要特点是首相有权决定下一次选举的时间（唯一的限制是任期最长不得超过五年）。[16] 这意味着，如果首相认为某些政策会在以后的政治支持上获得回报的话，那么即使这些政策暂时不受人欢迎，他也可以在执政初期执行，而不会在同时冒着受到选举惩罚的危险。[17] 多数人不仅统治，而且在重新诉诸人民进行集体评判之前，多数人也有公平的机会来将其政策付诸实施。

　　1、分权制的反应。-尽管三权分立的实际情况要复杂得多，但此处只提出一个简化的模式。在涉及政治合法性原则时，三权分立主义者的立场一致，他们反对仅凭一次选举胜利就向获胜的政治力量授予无限的立法权。该立场促发了三权分立最独特的特性之一：不同立法机关的任期经常是相互交错的。即使某个政党在一次选举中赢得大胜，但为获得无限立法权，它可能必须还要赢得另外若干次选举。

　　在这个标准化的框架之中有很多不同情况，而现有的美国体制又非常特殊，且十分复杂，因此这里只假设一种更简明的制度：立法机关只有两个，即议会和总统，任期均为四年，每两年交替举行各自选举。

　　甚至在这个简化模式中，也会出现一些在非分权的体制中不会出现的现象。

　　（1）僵局（impasse）。-最明显的是僵局问题：议会和总统可能被不同党派（或同一党派的不同派别）控制。在这种情况下，两者之间的相互关系会怎样呢？[page]

　　存在三种可能性。第一种是彼此妥协。对立的当政者不愿在选民面前显得象是宠坏的孩子，相反，他们将采取说服和协商的方式打交道，这可能导致一个吸引人的结果-与胜者全赢（winner-take-all）的威斯敏斯特体制所能够达到的任何结果相比，这种体制要对更多的公民有更大的吸引力。我将其称之为“麦迪逊希望”。[18]

　　第二种可能性是宪法崩溃。某一个权力分支为搞垮对手，发起了一场瓦解宪政体制的运动，使自己成为单一的立法者，或者进行一场支持性的公民投票（plebiscite）来装点门面，或者干脆没有。

　　我将这一情景称之为“林茨噩梦”， 胡安。林茨（Juan Linz）是我的朋友兼同事，是比较政体（comparative government）最著名的学者之一，他认为三权分立是美国最危险的出口品，而对拉丁美洲国家来说，尤其如此。[19] 这些国家一代又一代的自由主义者都以孟德斯鸠的理论和美国的实践作为立宪的指导，将立法权在分别选举的总统和议会之间进行分配。但这些宪政体制往往被不得志的总统们所摧毁，他们解散不妥协的议会，借助军队和非宪法性的全民总投票（plebiscites）的方式将自己任命为元首。从比较的观点来看，这些结果是十分令人震惊的。大约三十个国家采纳了美国式的总统制，其中大多数在拉丁美洲，而所有的国家都曾反复地陷入林茨噩梦之中。当然，尽管每一次危机的发生原因是复杂的，[20] 但正如Giovanni Sartori所说的那样，这一晦暗的纪录“促使我们想知道它们的政治问题是否源于总统制本身。[21]

　　当然，除了麦迪逊希望和林茨噩梦之外，还有第三种可能。总统和国会之间可能不爆发全面战争，而只是进行无休无止的相互诽谤、攻击、派系斗争。也许更糟糕的是，双方可能都利用宪法赋予它们的权力而互相掣肘，使对方的行动举步维艰：国会将给政府制造麻烦，而总统则将不放过任何机会采取单方行动。我将这种情况称为“统治力危机（crisis in governability）”。

　　一旦危机爆发，就将导致恶性循环。为打破立法僵局，总统用单方行政命令来“解决”紧迫问题，而这些行政命令则经常超越正式的宪法职权；议员们并不抗议，反而庆幸他们得以逃避做出困难决定的政治责任；继任总统利用这些先例来进一步扩张自己发布行政命令的权力；这些实践中的做法甚至可能被后来的宪法修正案所正式合法化。逐渐的，国会蜕变成发表蛊惑人心的辩论的论坛，而总统则对国会各主要政党所代表的利益和意识形态置之不理，一味独断专行。这种恶性循环已在阿根廷和巴西等国出现了，而这些国家最近才从军事独裁的阴影中走出来。[22] 而在总统制的故乡-美国，该制度运作得还算良好。[23]

　　尽管这三种情况的可能性随着时间和地点的不同而变化，但它们开始成为三权分立政府的特色。当然，威斯敏斯特体制并不能阻止独裁的出现，[24] 但在这种体制下，更通常的时间里，统治力危机要少得多。并且甚至在麦迪逊希望的期间，威斯敏斯特体制也有利于更和谐地制定政策-尽管它也可能导致政策变化得更加频繁，因为一次单一选举的胜利就可能招致法律现实的逆转。

　　（2）全权（Full Authority）-在前文中，我所探讨的是权力分立中的僵局模式，在该模式中，没有一个政党能够足够经常地胜利，以满足这项体制中掌握绝对立法权的要求。但也有明显的其他情况：同一政党连续在足够的选举中获胜，从而控制了全部的相关权力。我将其称之为全权。

　　（a）赢得全权：法国和美国模式的比较。-对采用分权的宪政体制，可以按照其诉诸政治运动以寻求全权的难易程度分出等级。能够在较短时间内通过较少选举就掌握全权的体制，为弱体制；必须在相对较长时间内通过一系列选举方能掌握全权的体制，为强体制。下面将探讨在当代有关宪政设计的辩论中两种互相竞争的体制：法国模式和美国模式。[page]

　　在法国模式下，总统是直接选举产生的，任期固定为七年，但必须任命一位在国民议会得到多数支持的总理。[25] 因为议会任期不能超过五年，所以宪法所设计的选期是交替的-总统和总理的关系取决于最近国民议会选举的结果。当选民选出了一个支持总统的议会多数，那么总统就将（或多或少）[26] 获得全权，而总理只是总统的首要助手。但如果议会被总统的反对派控制，那么总统所面对的情况，大致相当于克林顿总统面对敌对的众议院议长金里奇（Newt Gingrich）或参议院多数党领袖洛特（Trent Lott）。到目前为止，法国已经以麦迪逊式荣耀度过了这些充满紧张的时期。尽管宪法文本并未详细规定“共治”权力之间的竞争与合作关系，但双方都在没有病态冲突的情况下进行了广泛合作。尽管如此，也当然仍存在着出现统治力危机的可能性。[27]

　　根据美国的标准来判断，法国式分权显得相对较弱。在政治方面，由于法国参议院权力较小，因此法国的总统主要担心的是来自国民议会的对抗。[28] 另外，总统能够在他亲自选定的时间里通过举行新的议会选举而努力重获全权。[29] 相比而言，在美国体制下，众议院、总统和参议院的任期固定，相互交错，分别为两年、四年、六年，这就苛刻多了，政治力量若想获得对立法权力稳固的控制，就必须赢得更多的选举。

　　法国式的分权在司法权方面也相对较弱。尽管宪法委员会一直非常敢于否决握有政治全权的总统的提案，[30] 但由于其九名成员每三年就要被更换三名[31]，因此和美国最高法院相比，宪法委员会更难抵抗正在崛起的政治力量。

　　总而言之，美国体制有时要求政党在十年或更长的时间里一直赢得大选，才能最终获得对所有关键机构的完全控制；而在法国体制中则没有这么难。尽管如此，甚至在美国体制中，政治力量也并非完全没有可能获得全权-尽管显然，可能性比法国要小。

　　（b）为什么在全权之下三权分立仍有意义。-我将搁置“分权应该多弱或多强”这样明显规范化的问题，而提出一个同等重要，但更加行为主义的问题：处于全权状态下的三权分立政府，在行使权力方面，与威斯敏斯特体制下的政府是否不同呢？

　　绝对是不同的。三权分立政府意识到其政策将在相当长的时间内受到法律框架的有效保护，而这是威斯敏斯特政府所难以企及的。不管威斯敏斯特政府在其五年任期内多么有力，它都同时知道自己引以为豪的政策可能在下一次选举，或者下下一次选举中被抛弃。结果，威斯敏斯特政府不得不关注中期效果的问题，它期望自己的政策很快推行并见效，以便在接下来的大选中打动实用主义的选民。

　　拥有全权的分权政府的处境则有所不同。尽管它可能在下次选举中失去下院，但这并不意味着立即失去总统、上院或者法院。即使一次选举失利，其余机构仍可以继续捍卫在全权时期制定的那些法律。威斯敏斯特体制下，大选落败会导致政府退出舞台，而在美国体制下，前任政府政策的寿命却可以延续相当长的时间。

　　这些基本点使得全权时期具有一些独特之处。首先，预期将出现和宪法时钟的赛跑。[32] 在很短的时间内-美国模式中仅仅为两年-政府就可能失去对某个关键立法权力机关的控制。挑战在于，如何最大限度地利用这个可能在很长时间内都不会重现的相对短暂的时期。先前曾经历过的僵局局面，将进一步促使执政者充分利用手中的全权。这是因为，在上次通常很长的僵局期中，现在执政的政治力量只控制了部分的权力分支，它眼睁睁地看着自己的提案不断被其他分支中的敌对力量所封杀，或被迫达成自己难以接受的妥协。在这段挫折时期，那些意识形态倾向严重的政客们不断抨击这些妥协，期待着有朝一日他们不再需要卑躬屈膝。

　　然后，经常很突然的，一次单一选举打破了僵局，妥协不再需要了-至少在短期内如此。其结果将是立法爆炸，以推行被长期压制的方针和政策。[page]

　　但其方式却很独特。和威斯敏斯特政体的中期效果的特色相比，分权体制下的政策模式必须要考虑到即将可能出现的选举困境。的确，因为下一次选举可能在仅仅两年之后举行，政府会发现在下一轮选举之前很难产生任何实质性的结果。这将意味着，首先，政府将喜欢以象征性的声明来进行立法计划。因为选民在他们投票之前无法看到具体的结果，因此政府最好给他们一些可以立竿见影的东西：即夸大的象征性声明。[33]

　　第二，甚至当处于全权时，政府在设计政策过程中也考虑到了未来僵局的可能。特别的，政府将采取行动逐个加强其他分支的权力，以保护既定政策免受对手未来的轻易篡改。这种过于强调实际防护的做法可能经常在中期效果方面付出很大的代价。

　　第三，特别是当政府意识到无法平等地保持对各个分立权力的控制时，其结果将与维斯敏斯特体制不同。例如，也许根据选举规则，政府在维持对国会的控制方面具有比争取总统连任大得多的长期优势，这样的话，立法机关就有可能拒绝赋予总统计划执行的权力，而该权力有可能加强运作效率。

　　我并非暗示中期效果在三权分立体制下将不再重要，而只是说它将不是最重要的。取而代之的，将是对法条主义（legalism）的偏重。无论对在全权时期发布的法律怎样评价，它们都是法律。并且在被废止之前，成文的法律都应被尊重、解释并执行-哪怕它们缺乏效率。也许在下一个僵局期间它们将不再被通过（enacted），但难道法治原则不要求继续执行（enforced）这些法律直到它们被废止为止吗？

　　也许不是。将永远有政治化或“现实主义”法理学的支持者，他们将强调法院在紧随全权期之后的各僵局期间操纵法律的能力。[34] 但谁都希望法律站在自己一边，而全权政府将以两种不同的方法达到这一点。一方面，法规将充满抽象的法律原则，鼓励同一阵营的法院在甚至缺乏进一步立法机关支持的情况下继续发展创制活动。[35] 另一方面，法规将充满非常具体的规则，法院可以在甚至总统不愿积极执行旧计划时继续执行它。

　　相比而言，威斯敏斯特式体制中的法规将倾向于由和操作现实相适应的中型概念构成：既比雄心壮志的原则更加具体，又比特定的规则更加抽象。它们的起草者们将承认原则和规则都不能推迟执政党在选举中失利的那一天的到来。在那个可怕的日子，新的多数派将轻而易举地废除或修改任何它不喜欢的法规。[36]

　　那么，更好的是来关注中期，而非徒劳地通过创造性的立法努力捆绑住下一个多数派的手脚。使重要政策得以长期延续的最佳方法，就是使该政策受到良好的中期效果，促使下一任政府保持该政策不变。

　　2、超越威斯敏斯特传统。-在一开始，我将为人熟知的威斯敏斯特体制进行了简化，并以此作为衬托，对分权进行了批判。但也许我一直都在使用一个错误的基准。毕竟，在很多议会制国家中，内阁并不具备英国式的稳定性。在1945到1996年间，意大利内阁的平均持续时间是1.28年，[37] 而在法兰西第四共和国的最后几年，内阁更迭的频率甚至更高。[38] 在意大利-法国模式突出的反衬之下，难道美国型的体制看起来不是更好一点吗？

　　是的。但意大利-法国模式的缺陷并不在于权力没有分立，而是在于议会选举采用了比例选举制。[39] 某些形式的比例选举制易于导致议会小党派林立，而且由于各党派在究竟是选择合作还是选择对抗方面的利害权衡十分复杂微妙，因此党派多样性可能会给内阁带来无尽的变数。[40]

　　以下潜在机制有助于更好地审视意大利和法国内阁短得荒唐的寿命：尽管历届内阁可以来去匆匆，但很多部长和政党却能在不同政府中服务很长时间，从而保证了政策上的长期延续性。[41] 但是，这一点虽缓解了问题，却未从根本上解决它。这种没完没了的改朝换代无情地干扰了部长们对政策的关注，使他们只关心如何设法保住自己的职位。如果没有办法对此加以矫正，我对三权分立的批评就将遭到严重削弱。[page]

　　但的确有一些办法。目前，各种必要的宪法工程已为人们所熟知，成为了当代知识的一部分。在比例选举制的框架里，一个明显的方法就是禁止过小的党派进入议会。很多比例选举制要求党派至少获得一定比例的选票，-例如4%或5%，[42]-才能入主内阁或成为议会反对党。该制度减少了可能瓦解现任内阁的潜在谈判对手的数量，从而降低了内阁的不稳定性。[43]

　　另一个稳定性措施是“建设性的不信任投票（constructive vote of no confidence）”。根据该制度，议会反对派不能仅仅因为不满内阁的政策就推翻它，相反，反对派必须首先确定新的政府，原有内阁方能解散。[44] 这一要求相当高，因为极左派和极右派联合起来反对中间派内阁比较容易，但对继任内阁达成共识则要困难得多。[45] 现在，这一技术也已被广泛采用。[46]

　　在控制持续的内阁混乱方面，同时采用这两项技术的宪法取得了很大的成功。[47] 最引人注目的是，现代德国宪法就结合了这两者，[48] 使得战后总理及其联合政府的平均寿命达到了3.6 年。[49]

　　那么，即使实行比例选举制，议会制也可以通过采用更聪明的宪法工程，来确保内阁的稳定性，继续关注于中期效果问题。相比而言，三权分立的弊病则似乎无可救药了。只要议会和总统分别独立选举产生，就必将产生僵局期和全权期，并且各自有着相应的弊病。

　　确实，当我们的目光超越威斯敏斯特模式时，美国模式的弊端将暴露得更加明显，而不是相反。英国的议会选举并没有实行比例选举制，议会是由那些在各单人选区中获胜的候选人组成的，这样，第三党就受到了严重压制，其政治影响力简直可以说无关紧要-甚至当英国的自由民主党在最近三次大选中赢得了高达22.6， 17.8， 16.7%的选票时，也是如此。[50] 在所有实行比例选举制的标准大陆模式中，赢得这样多选票的政党将肯定成为一个主要政党。

　　但本文此处并不想探求议会制的最好形式，而仅仅考察议会制和三权分立体制之间的优劣。这意味着没有必要彻底讨论探究人所熟知的支持和反对比例选举制的观点。[51] 相反，只有较不为人熟知的一点值得说明，而且该点是附条件的：如果你被比例选举制（受到加强内阁稳定性的各种机制的限制）的较高民主合法性所吸引，那么你就会发现又一个理由来抵制在总统和国会之间进行分权的美国模式。

　　为了论证这一点，让我们回到林茨噩梦，并考虑以下情况最可能发生的条件：超凡总统声称他的当选意味着人民“授权”他进行整体变革，而争论不休的国会则抵制总统的各项政策，同时却不能提出自己的方案，为此，总统动用军队解散无所作为的议会，并开创一个新的和平、繁荣和国家团结的时代-并重点强调国家团结。

　　当比例选举制导致国会中五六个政党并立时，以上情况就是最可能出现的。在美国模式下，国会中的各政党和议会制中的各政党不同，由于缺乏组建多数派的强烈激励，它们不会象后者那样力图组成多数党联盟，以便运用象建设性的不信任投票这样的技术，在较长的时间内维持统治，相反，国会完全不同的议程可能易于导致其否决总统的所有提案，而不提出任何表面一致的替代方案。

　　比较而言，英语国家实行“多数选举制（first-past-the-post）”，这给三权分立带来了一个特别的好处：通过排斥第三党，国会在僵局时期与总统的对峙中更容易维持一定的政治一致性。立法机关的多数党成员在面临这一政治挑战时，极愿意要么同总统达成大妥协，要么为赢得下一次选举而提出一个受欢迎的对抗性方案。有了国会这样那样的建设性政策回应，总统动用军队进行干预的合法性就少得多了。无论如何，我感到了极大的刺痛，因为有数据表明，结合以下两种制度的分权模式是最有害的：（1）总统由普选产生；（2）国会选举采用比例选举制。[52][page]

　　但假若的确如此，我们已在上文提出了附条件的观点：如果比例选举制是值得采纳的，那么美国式的分权体制就不是-因为处于总统制下的比例选举制在政体稳定性上的代价要远远高于处于议会制下的比例选举制。[53]

　　3、个人崇拜。-超能总统形象已深深成为了林茨民主崩溃噩梦的一部分。但即使我们暂且把这种世界末日的景象抛在一边，而考察美国或法国模式下相当稳定的分权体制的运作，也会发现仍然存在很多弊病-至少对我来说如此。

　　非常简单，总统由普选产生使得该制度具有名人政治-并且特别是个人名人政治-的色彩。诚然，所有总统和总理都拥有广泛的权力，很自然地使公众对其所有的人格癖好都很感兴趣。但在制约这些个人倾向方面，议会制做得更好。

　　从普通人说起，所有追求权势的人至少都存在弱点，更不用说阴暗面了，但在公开性的强烈光线之下，一些阴影会被充分曝光，以至于公众将喊道：“这家伙是个马屁精，把他轰下去！”

　　在议会制中，这种事件将导致迅速而无可挽回的政治惩罚。此处的关键，同其他情况一样，在于总理需要维持国会中的持续多数。尽管执政党的后座议员在支持本党领导方面通常具有强烈的个人利益，但是当民意测验显示其领导的人格已经变成永远的政治负担时，他们将毅然背叛。最好立刻摆脱这个家伙，再换上一个别的什么人，以便在下一次选举中使本党的政策拥有一个更受人欢迎的面孔。甚至象撒切尔夫人这样强有力的人物也发现，一旦民意调查显示铁娘子已成为未来成功的障碍时，英国后座议员是多么的无情。[54]

　　如果总理领导的是一个多党联合政府，那么不良人格的困境甚至会更具毁灭性。同盟者们将会毫不犹豫地抛弃那些名誉扫地的总理。[55] 如果可以不费吹灰之力就可以找到一些根本缺点还没有被公众所知的新人，那他们的政党又有什么义务支持黯然失色的总理呢？

　　相比而言，总统则是由全民选举产生的，任期固定，而分权制的宪法又正当地使得弹劾和罢免变得相当困难-如果我们不甚明了，看一看莱温斯基事件就清楚了。该事件最奇怪的特色之一就是那些所谓专家们做出的最后判决。Tribe教授在《纽约时报》上所作的评论可资借鉴：“不出人所料，弹劾今天以克林顿总统被宣判无罪告终，这一场戏剧的唯一主角就是宪法的制定者，-该事件将再一次证明了他们的智慧。”[56]

　　如果克林顿是议会制中的总理，那他就决不会坚持超过一个月。他的后座议员将早已背叛，或者他的联合政府伙伴将早已把他扫地出门，而不顾一切地把旧政府的领袖换上新面孔以进入下一次选举。相比而言，在对克林顿人格的政治活动上，美国人浪费了一年的时间。甚至在经历了冗长的程序之后，这个国家仍然被留下了一个似乎对大多数公众来说都很卑劣的领导人。

　　我同意Tribe教授的观点，在美国的三权分立体制下，克林顿的丑闻没有给国会提供一个足够的宪法性基础来推翻1996年的总统大选结果。[57] 但和议会制处理事务的方式相比，在处理小丑闻的问题上，总统制运作得相当糟糕。在这整整一年的时间里，美国显然有比对某个人的性格弱点进行强迫辩论更要紧的事情要做。

　　在病态较少的片刻瞬间，仍存在个人崇拜问题-尽管它的表现形式更加微妙。该困难的根源在于，总统有能力使自己凌驾于国会和普通政党的其他政治领袖之上。当代美国是一个极端的代表。有望成为总统的人创建自己的特别竞选组织，而且从党内初选中脱颖而出的民主党和共和党候选人，非常自由地详细阐述他们自己的立场，而对本党的正式纲领置之不理。[58] 那么不足为奇的是，总统大选的最终胜利者将倾向于以人格主义的角度理解他的当选：人民选择了他作为总统，而其政党只不过是自己个人人格和理想的一个工具。

　　在总统与内阁和与立法计划的关系上，也能反映出总统授权的人格特色。内阁部长从来都不会认为自己与其老板在合法性上可以平起平坐：毕竟，总统是人民选择的，而他不是。[page]

　　同样人格化的逻辑在立法机构方面也同样如此。总统和他的助手为使其提案在国会获得通过，只要需要，都十分乐于在起草时组织特别的跨党派合作。尽管这样的“成功”可能会惹恼本党的忠诚分子，但他们的持续支持并非总统继续执政的必要条件。的确，总统可以欣然相信，他的历史地位将由他在推动自己的政策成为法律方面的成功来衡量。如果这要求他凌驾于党派之上，当然更好。这不正是成就伟大事业所要求的吗？[59]

　　总理的处境就不一样了。她最终要依靠其政党在议会中的支持，并且对她来说，不顾本党的强烈反对而通过一项法律简直无异于政治自杀。当她听见不满的窃窃私语（或大声叫嚷）时，就必须认真对待反对者-增选（co-opt），妥协或者镇压，但无论如何，都不能置之不理。

　　尽管不容否认，执政党后座议员将不会急于进行太公开的背叛，因为议会的混乱对公众选民来说并不是什么好的广告，但总理也非常清楚，未来的危机将出现，这会考验其政党以及后座议员对她持续掌舵的忠诚度。因此她压倒一切的目的就是使其政党沿着她的指引前进：动员她在党代表大会中的力量来修改党的纲领，以支持她的原则，对每一位后座议员施压，以使国会在重大问题上按党派划线投票。

　　当然，这个行动全部都是自利的。尽管如此，它也有助于建构某些我称之为“原则的政党（party of principle）”的东西。总统总是倾向于将他的政党视为一个纯粹的工具，但总理则不然，她被迫把其政党当作一个致力于独特原则的政治活动家们的持续性组织。如果她不喜欢这些原则，她就必须努力说服党内积极分子们来修改这些原则，以推动实现她的政策。不管她成功与否，议会制都会有其独特的倾向，即突出各个政党的形象，以体现持久的政治方案。

　　首相和她内阁的关系也是极其不同的。人民并没有向某个特定的个人授权，首相基本上和内阁会议中其他的政党领袖没什么区别。的确，他们其中的一些人可能在党内获得了和总理几乎相同的支持，另一些可能是执政联盟中其他党派的领袖，他们继续的支持对政府延续来说至关重要。因此，欧洲的总理们要远远比总统制下的总统更加重视内阁。尽管欧洲各国总理的相对权力并不相同，但没有一位总理自命拥有绝对的超凡地位，而这则是被美国式的总统视为理所当然的。[60]

　　议会制国家也曾出现过强势领导，撒切尔首相和科尔总理就是当代的例子。但对总统制来说，强势领导凌驾于普通政治纷扰之上却不是偶然的，相反，这是一个规律，总统制提供了一个平台，使得个人领袖总是能够在高于凡人的政治水平之上飞扬跋扈。这真的健康吗？[61]

　　有启迪作用的是，总统制宪政体制表达了对这一点的怀疑。在费尽心机创建了一个至高无上的领袖之后，宪法却经常限制总统的任期不得超过一届或两届。[62] 道理很简单-权力的确导致腐败，特别是在这样一个高不可攀的职位上。

　　但在议会制中盛行的相反制度却使我们质疑这一前提。议会制政体从未觉得有必要限制总理的任期，象撒切尔首相和科尔总理的在位时间都远远超过了阿根廷、巴西、墨西哥或美国允许的总统任期。[63] 对于分权的天真支持者来说，这显得很不可思议。毕竟，如果集中的立法权力是如此危险，那么英国和德国才是最需要限制任期的国家。

　　当考虑到政党对议会领导的限制是多么的强有力时，我们就会发现这一担心是多余的。总理权力尽管在表面上不受制约，但却受到来自本党后座议员和联合政府其他党派领袖的持续公民投票（plebiscite）的考验。不管科尔和撒切尔显得多么强有力，都绝不会逃过同僚们的裁决-当选民要求变革时，他们将毫不犹豫地削弱或推翻内阁首脑。因为总理的卓越地位是在其同僚的忍耐下获得的，这和总统根据宪法保证所获得的统治权相比要脆弱得多。

　　总统制个人崇拜的结果势必将不利于对效率的追求。一方面，选民无法将已失去民心的总统赶下台；另一方面，他们又不能重新选举在十年乃至更长时间里保持持久声望的难得领袖。这实在是自寻烦恼的做法。[page]

　　但我自己更关注的是，人格化的总统职位是如何毁灭民主理想的基石的。不管是采取了对沃伦？哈丁（Warren Harding）或克林顿小过失的窥知癖（obsessive fixation）的形式，还是采取了对富兰克林。罗斯福或里根这样的英雄顶礼膜拜的形式，总之，这些对总统的个人崇拜都与共和自治的成果不相容。尤其令人尴尬的是，宪法竟然请求自由和平等的公民如此信任一个人的个人品格和理想。宪政更好的方式是鼓励公民从事原则政治（politics of principle）：即争论在现有的政党之中，哪一个最好地表达了他们的集体理想，并努力完善这些理想以适应时代的变化，以及在没有单一政党获得多数支持时组建明智的联合政府。

　　不容否认，这一结果可能是令人沮丧的。内阁政府会退化成为一个狭窄的党派圈子，仅仅对分配部长席位和服务于派系支持者感兴趣。对政党纲领无休止的争论可能只是为了掩盖对派系利益和个人好处的追逐。这个残酷的前景可能导致一些人把独立的总统看作是一个可接受的代价，以把精力和先见之明带到现代政治的铁笼之中。[64]

　　但对我来说，这个悲观的可能性发出了一个不同的信息。没有哪种形式的政府可以排除对公众热情的需要-这自然会有其缺点和优点。问题在于，在权力更迭时，大众应在多大程度上侧重于总统候选人的超凡魅力，又在多大程度上侧重于构建一个能够组成良好政府的原则政党。议会制政府的伟大美德在于，它激励其领导人，以及伙伴，朝后一种方向推动。

　　在一个由倾向于个人崇拜的媒体控制的大众世界中，这一点看起来尤其重要。比起枯燥地讨论政治原则来，政治领袖的戏剧性画面能造成更好的电视效果。因此，甚至在议会制国家中的竞选也逐渐以牺牲政党原则为代价强调领导的个人魅力。[65] 尽管如此，议会制的本质结构仍削弱了这个趋势，而美国模式则强化了它。

　　（二）、有限议会制

　　温和地说，分权政府看起来并不很吸引人。不仅由于它被（不必要的）统治力危机所损害，而且即使在行使全权时期也充满了危险：象征优先于实质，长期法条主义（long-run legalism）优先于中期效果。更糟的是，虽然比例选举制更具民主合法性基础，但在三权分立体制中却不宜推行。取而代之的是，分权制使得公民把他们的热情投到了领袖个人的人格方面，而非一个应当统治我们所有人的原则上。

　　这一结论使我陷入了困境，因为基于大的政治理念，我并不赞成实行纯粹议会制。正如我在其他文章中所解释过的那样，威斯敏斯特模式乃是建立在对现代公民和其政府之间关系的错误理解之上的。不管雅典的真实情况如何，现代公民普遍有比在论坛上（哪怕该论坛是Internet）辩论公共事务更好的事来打发他们的时间。[66]

　　我并非支持对人类本性的经济学观点，该观点认为人只是追求狭隘的个人利益。的确，我们中所有的人仍有能力认真地追问：什么有利于我们的国家而不仅仅是我们自己，并且我们有时把大量的精力都投入到了我们所认同的公众事务上。但是，这仅仅是有时。更经常的，我们乐于和共和国保持更加疏远的关系，怀疑地看着那些以我们的名义急于要求执政的职业政客。那么，我们不应假定每一次选举都标志着人民对获胜的政党和政党联盟的主要政策进行了广泛而深远的授权。威斯敏斯特体制把这个错误巩固到了宪法中，授予胜利者以绝对的立法权力，而不管他们在选举所获多数的质量。

　　为避免这一错误，现代宪法应当有一个二元结构，以在民主政体中区分两种不同的立法途径。对于那些重大问题，应采用更高的立法程序，只适用于一些偶然情况，要求某个政治运动动员了广大人民，并获得了决定性多数的支持。而对于日常问题，则采用普通立法程序，无需获得更为深刻的人民授权。

　　然而，美国模式的分权是否在两个途径间进行了比较好地区分则很成问题。无可否认，该体制的确区分了僵局时期和全权时期，在后一种情况下，大致可以更易于推动重大的政策调整。但难道没有更好的方法，来确定何时多数民众已被动员起来，寻求认真地制定政治合法性的基本原则？[page]

　　让我们考察一下有限议会制模式是怎样一种替代选择。在该体制下，正常的立法权集中于威斯敏斯特式的议会，而更高的立法程序则由其它的宪法制度所构建，对普通立法程序加以限制。

　　1、唤回人民-我至关重要的部件是公民复决（popular referendum）。我希望适当改造这一制度，以从我们经常不愉快的经验中汲取教训。时常，复决由于两种不同形式的滥用而蒙羞。一方面，蛊惑人心的政治家们利用公民总投票（plebiscite）来使他们的权威在危机期间合法化，只留给反对派以极短的时间，仓促应战，以组织起来反对他们的“诉诸人民”。[67] 另一方面，该制度被过度使用和常规化所玷污。例如，在加利福尼亚，选民在每个选举日都被一大堆复杂的投票活动所压倒。由于公民几乎没有时间或精力来搞清楚公决各选项的复杂含义，因此公决结果经常被误导的广告战和特别利益集团所动员的一小撮真正信徒所操纵。[68]

　　但在这两个极端之间还有第三条道路。[69] 诉诸公民复决不应过于容易：也许宪法应当禁止国会在其任期内进行一次以上的这种活动，或者也许应当要求经过特别多数（supermajority）同意。[70] 同样重要的是，任何公民倡议（popular initiative）的命运应当由一系列被认真隔开的投票来决定。

　　这种多次投票的要求是至关重要的。[71] 最明显的是，这将可能使执政联盟不再为获短期收益而运用公民复决。一项在短期内或许极具蛊惑力的提案，在四到六年后重新诉诸表决时，就会被证明是场政治灾难。

　　起草者们有可能利用大众的无知，把公决条款制定得十分复杂，以暗中保护特殊的利益，而多次公决的制度则将使他们难以这样做。尽管在一次短暂的投票中人们可能并不会注意到漏洞的存在，但在一段较长的时间之后，反对者们将很可能发现它们并将其公之于众-从而导致最后否决创制活动，阻止某届议会将自己的印记载入国家发展的更高法律之中。简单的说，多次公决的要求对起草工作所产生的效果，可以和罗尔斯（John Rawls）在《正义论》（A Theory of Justice）中所归纳的著名的无知之幕（veil of ignorance）相比，它可以鼓励政治家们抛开短期自我利益，提出持久的政治原则，以获得人民真心的拥护。

　　宪法应当采取积极行动，以便当重要问题诉诸选民时，使大众能够从容地仔细思考。应当保证对双方都进行大量资助，以表达各自的立场，促成广泛讨论。[72] 如果一项建议能够保持持久，并一再地获得支持，那么它的通过将最好地证明并非政治策略的侥幸成功，而是已赢得了相当多数的广泛支持。[73]

　　但无论该制度设计得多么严密，怀疑者总是有可能指出其不完善之处：公众易受煽动性言论的蛊惑，而富人则躲在幕后进行狡猾的操纵。但我们是在与真实的世界打交道，而非开哲学讨论会。要求更高的立法进行过度理想化的对话将会严重挫败宪法的一项根本目标：即发现最好的实际方法，把少数基本原则从无数其他普通决定中区分开来，其中基本原则需要获得真正广泛的民众的积极支持，而普通决定则由现代立法者依照政府的普通程序做出。

　　本文并不适合探讨有关建构可靠公决制度的诸多至关重要的设计问题，。[74] 对目前而言，更重要的是展示大方向。我们不应当在众议院、参议院和总统之间寻求分割立法权力，而应当在议会和人民之间进行分割：前者管理日常政府决定，而后者则通过精心建构的连续公决（serial referenda）程序表达他们的意志。

　　2、 作为制衡力量的法院。-在唤回人民之后，我们将要求宪法法院确保人民制定的原则在现实中得以运作。[75] 如果没有司法审查制度，一旦条件方便，议会的支配多数将有压倒性的动机去废除人民主权（popular sovereignty）通过的优先法案。这对以下愿望将是一个嘲弄，即人民能罢免他们的政府代表，并希望这些代表服从他们。而为实现这一目的，单单一个强有力的宪法法院就足够了。[page]

　　设立这一法院是件棘手的事。问题的一部分是文化性的：律师和法官会认真对待这个法律解释程序吗？他们是否会因为数十年屈从于秘密警察和独裁者的权威而完全丧失斗志？法治在整个文化中扮演什么样的角色呢？

　　问题的另一部分是技术性的。和法院权力密切相关的因素包括法官任命及任期制度。在德国和日本之间的比较发人深省。德国基本法要求所有的宪法法院大法官的提名都须获得立法机关三分之二多数的支持，这使少数党拥有了重要的否决权。[76] 它意味着执政联盟无法使法院充斥会支持总理所有提议的党派亲信。由于少数党握有否决权，因此它们事实上有权任命相当数量的法官。德国的投票规则也影响了法官的特点。无论是少数党还是多数党提名一个臭名昭著的党棍，对方都预期会否决这项提名。该制度有利于侧重选择中立和相对超脱的法官。同时由于法官有着长达十二年的固定任期，因此有利于巩固强有力的司法独立，[77] 不足为奇，在过去半个世纪里，宪法法院对德国民主的发展做出了巨大贡献。[78]

　　比较而言，日本并没有采用特别多数（supermajority）规则，因此多数党有可能控制最高法院提名。另外，不管大法官是何时任命的，都必须在七十岁时退休。这些规则加在一起，使得多数党自由民主党能够以一种简单的方法保证大法官不会兴风作浪：即只挑选行将退休的男女法官，大约都在六十多岁。这使得该党可以十分准确地甄别潜在的麻烦制造者，并拒绝任命他们。一旦某个法官进入最高法院，强制退休年龄使得他在对新角色获得足够自信之前就要面临下台。考虑到这种任命和任期制度，日本最高法院相对消极就顺理成章了。[79]

　　这些重要事务值得引起重视的地方有很多，[80] 但就本文而言，更重要的是强调从这些制度中所体现出来的更大的分权图景。如果我们把其成员依据独特原则产生的机关界定为一支独立的权力，那么我们就已看到了一种新的三位一体模式：议会，人民，以及法院。

　　3、从理论到现实。-该模式在当代实践中在多大程度上被采用？

　　议会是宪政体制的首要机构，在影响最大的各种宪政模式之中，英国和德国的议会要比美国和法国的议会更加有力，但在有限议会制方面，德国走得更远。简而言之，[81] 现代德国模式将广泛的立法权力授予给获得联邦议会多数支持的强势总理，但强大的宪法法院则限制了这一权力。

　　从德国体制中消失的设计成分是公民复决-自从纳粹覆灭以来，德国已避免了这一麻烦。但采取德国模式的其他国家并没有如此惧怕人民，当代西班牙宪法的例子十分著名，它大体上依据德国模式建构，但增加了区别使用的公民复决制度。[82]

　　瑞士也有许多公民复决的经验。令人特别感兴趣是他们采取了连续公决（serial referenda）的原则。瑞士宪法规定，意义重大或争议强烈的问题，必须由人民在两次分开的投票中通过。[83] 瑞士是一个非常特别的地方，有着独特的民主文化和传统。正象本文反对匆忙推广美国模式一样，我主张在对待瑞士经验上也要慎重。尽管如此，瑞士对连续公决的采纳，使得这种制度值得予以更加广泛的考虑。

　　（三）、一个半院体制

　　为了把政治合法性问题相对简单化，我剔除了联邦制这一复杂的因素。历史地看，该省略象是一个严重的错误。事实已反复证明，联邦制极大地推动了分权体制的建立。一旦一些小政府联合起来组成联邦，这种动力似乎就会重现-正如1787年的美国，1949年德意志联邦共和国，以及今天的欧洲联盟一样。对于这些政府的领袖来说，正是他们才是新联盟的缔造者。结果，他们发现“理所当然”应将自己的利益铭刻到新宪法中去，所以应把立法权至少分成两部分-参议院代表各联邦主体，众议院代表全体国民，两院分享权力。

　　这种情况规律性地反复重现，可能会使人们猜想，只有在联邦一级上进行分权，才能保证边缘各州的的活力。但果真如此吗？[page]

　　可能不是。一方面，很容易发现反例，在中央不存在强有力的联邦院的情况下，也会有很健康的联邦制，加拿大和印度就是如此。[84] 这些宪政体制建立的背景不同。它们不是“自下而上”地由事先存在的各州向联邦过渡，而是“自上而下”地由那些赞赏威斯敏斯特体制的立宪者们所设计的结构发展而来的。从这个角度看，比如，在奎北克有效的联邦制的关键，在于保证奎北克自己的下院截然不同于渥太华的联邦议会。就联邦制的政治策略而言，奎北克维护自己利益的最佳方式，是通过明智的选举争得联邦下院的恰当席位；尽管加拿大确实有参议院，但其权力很小。强有力的两院制所能招致的全部后果就是减弱了议会制政府的优点。[85]

　　同时存在两种不同的建国模式促使我们必须更加谨慎。尽管现在很流行崇拜美国的开国先贤（至少美国人是如此），但我们应当记住，不管这些先贤们可能（也可能不）多么睿智和无私，他们的洞见都总会面临着被系统扭曲的危险。对任何意志坚定的先贤们说，只想出一个可以有效运作以实现其基本价值的宪法是远远不够的。一个可运作的宪法是没有价值的，除非它能被建国时期所有重要人物所接受。用警句的形式来表达，就是“可接受性优先于可行性”。并且至少从不严格的意义上说，对宪法而言，使重要势力相信其很合理，要比实际上做到这一点更重要。

　　但尽管如此，也有学术存在的空间。根据该观点，非常重要的是，要考察宪法方案究竟是仅仅满足创立者过去的政治需要，还是具有不朽的价值。我的思考主要集中在两个主要区别上。首先，具有两三个立法机关的分权体制能否为联邦制提供推动力？例如，现代德国设立了代表联邦各州的联邦参议院以及国家选举的联邦议院，而美国则设立了众议院、总统和代表联邦各州的参议院。第二，是否代表各联邦主体的机构的成员直接由低一级的政府任命，就象德国现在的联邦参议院以及美国1913年以前的参议院那样，还是由直接选举产生，就像在今天的日本或1913年以后的美国？

　　在考察了非联邦制国家的两院制的基础上，我并不赞同传统观点，而是认为在非联邦国家组建强有力的上院要在比在联邦制国家更为容易。

　　1、选举产生的联邦上院。-我认为，如若建立真正有力的联邦参议院，就必须设立真正有力和独立的总统，而这种总统的存在却恰恰威胁到了推动创设参议院的首要动力，即联邦制的价值理念。结果，联邦主义者更通常明智的选择是有限议会制的修正方案，根据这一方案，联邦参议院权力较弱，是处于支配地位的下院的补充。同时，为在更高立法体制中体现联邦制的价值，可以要求公民复决必须同时获得联邦各州的指定多数（specified supermajority）以及联邦整体的支持。

　　让我们逐步进行分析：为什么强有力的联邦参议院必然导致引入独立的总统？让我们设想一个替代物，试想一个非常对称的体制：没有强有力的总统职位，选举产生的议会两院拥有完全相同的权力，其不同之处只在于参议员由各州界定的选民选举产生，而众议员则是由整个联邦统一选举产生。根据假设，该体制内没有独立的总统作为最高行政首脑，而议会各院又有平等的组阁权，那么，当两院被不同政党所左右时，又会发生什么情况呢？

　　两个内阁并不比一个好两倍，极其对称的结构会引发一种威胁议会体制的独特的合法性危机。如前所述，议会制的目标在于，在民选议员的多数支持之下，组建协调一致的政府。但如果议会由权力相等的两院组成，那么该对称的宪政将易于产生合法性平局（legitimacy tie）的局面，即不同政党控制下的两院都以人民的名义宣称有同等的权力组建政府。

　　澳大利亚的例子发人深省。该国宪政体制是英国和美国的混合，[86] 没有独立选举的总统，但议会由强大的两院（众议院和联邦参议院）组成，立法完全由两院共同做出。在技术上，宪法并非十分对称，因为总理拥有一些笨拙的工具，使他能最终制服参议院的反对派。[87] 但是在1975年，这些工具并未能使总理Gough Whitlam避免一个教训深刻的宪法危机。[88][page]

　　Whitlam的在1972年的在大选中获得胜利，这标志着工党结束了四分之一世纪的在野地位，重掌政权。由于在18个月内保守党一直抵制他的左派立法计划，因此他解散了两院并举行新的大选-这使得工党重新赢得下院选举，并在联邦参议院取得了事实上的平局，[89] 该院赋予更小但更保守的州以不合比例的投票权。[90] 但在一名工党参议员去世而另一名辞职之后，反对党自由-国家联盟（Liberal-Country coalition）在上院获得了多数地位。[91] 尽管反对党在下院大选中失利，但他们并没有在参议院让步，在那里，反对党要求举行新的大选，否则就不支持任何拨款法案。

　　Whitlam拒绝让步，但澳大利亚宪法条文极其苛刻，这使得总理在没有获得参议院对拨款法案的支持下，很难维持政府的正常运转。在这一点上，对称问题开始变得尖锐了。基于传统，澳大利亚内阁只需赢得众议院多数的支持，而且参议院也无权要求举行新的大选，这应当属于总理的特权。但正如英国模式一样，这些都只是宪法性惯例，因此并非神圣不可侵犯。[92] 政府关门在即，参议院却仍据不妥协：它为什么就不能也代表澳大利亚选民呢？

　　只是通过女王在澳大利亚的代理人-总督John Kerr爵士-的干预，危机才得以解决。尽管总督干预的合宪性值得怀疑，并且在政治上极具爆炸力，[93] 但Kerr还是打破了僵局。他将Whitlam总理免职，解散了议会两院，进行了新的大选。Kerr行使皇家特权所造成的冲击，引发了当前澳大利亚最终背弃女王并创建独立共和国的浪潮。[94] 但对本文而言，澳大利亚的例子渲染了我论证的第一点：在两院制之下，如果没有独立的总统，那就完全不能解决由联邦体制引发的可以预期的合法性平局问题。

　　尽管澳大利亚的情况是一个教训，但制宪者们通常能够预测到并设法解决合法性平局所产生的问题。[95] 只要宪法采用了两院制，那么起草者们不会通常授予两院对称的权力。联邦制（federalist）的参议院肯定从属于单一制（unionist）的下院，组建政府的权力专属于下院，上院可以推迟或否决一些法案，但无权罢免总理或推翻内阁，或不正当破坏政府的计划。

　　如果联邦制的参议员们能以机智和精明的方式完成他们的使命，那么上院也会对促进联邦制的价值起到重要且不朽作用。只是我们别对这些可能性期望过高。只要这种两院制的宪政运作良好，重要的政治家们就不会自愿去竞选联邦参议员，因为全国注意的焦点将是单一制（unionist）的议会下院。并且由于参议院多由退休政治家和各色次要议员组成，因此它将典型地缺乏普遍合法性，难以对重要政府提案展开持续进攻，哪怕这些提案威胁到了联邦特权。我将这种体制称之为“一个半院体制”。[96]

　　这就把我们带到了论证的第二步。如果联邦主义者不满足于一个半院，而是坚持设立一个真正有力和独立的参议院，那么他们肯定也想要接受其他的东西：一个真正有力和独立的总统。从功能上看，创建第三个权力分支，将解决组阁中的合法性平局问题。对议会各院授予同等的权力现在是可以容忍的，因为各院都无权选择行政机关。结果，宪法设计者无须担心一个公开有力的参议院会挑战众议院选择政府的权威。

　　这样，坚定的联邦主义者将面临一个困难的价值交易。尽管他可能喜欢强有力的参议院，但由于必须同时设立独立的行政权，因此他必须花很长时间去深入思考是否应采纳独立的总统。总统职位的问题是足够简单的。大致说来，一次只能有一人能成为总统，[97] 这种“胜者全赢”（winner-take-all）体制对一个由众多地区组成的国家来说，预期将会引发很多困扰。很明显，胜利者通常只是从一个地区的政治生活中展露头脚，并且她的管理将由助手主持，这些助手已在长期的共事中赢得了总统的信任。即使这些人在到达国会大厦时做出了特别的努力来采纳国家观点，也仍将很难使“外人”相信他们正在考虑他人利益。而且，他们甚至可能不去努力变得心胸宽广，而是运用其短暂的总统任期来服务于自己的家乡，即使牺牲其他所有人也在所不惜。尽管不同的当选总统可能来自不同的地区，但连续的破坏总归不是联邦制的最好形式。[page]

　　和这种悲观的前景相比，另一种总统制看起来近乎质朴宜人。根据这种设想，总统定期从超地区的精英中产生，她们已在联邦服务多年，具有丰富的政治、外交或军事经验，盛名远扬。[98] 尽管四海为家的总统比一系列的地区窃夺来说要好，但它对联邦价值的构成了特殊威胁。在国内和海外为联邦服务数十年之后，总统及其助手将自然地倾向于把联邦当作一个独特实体，一个大写的“国家”。另外，通过提高国家的权力，总统也增强了自己塑造未来的力量。因为她（根据定义）相对不受区域政治纠葛的影响，所以她将几乎没有兴趣为地方利益而对攻击性的国家主义进行限制。相反，她将总是声称：选民授权她使用总统权力来推动国家利益，反对狭隘的地方乡土观念。

　　因此，面对独立的总统，联邦制的信徒可谓进退维谷-要么是一系列的地区窃夺，要么是无视地区差异一味迈向国家尊严的自命不凡。对建立强有力的独立联邦参议院来说，这一代价未免太高-特别是当独立总统的“联邦制代价”被计入前面列举的其他代价之中时。

　　是否可以通过某种制度设计，即使无法彻底根治，也能缓解这一弊病？至少，独特的瑞士方案就提供了这种可能性。该国并没有跌入澳大利亚式的对称，相反还使该制度成为了瑞士的骄傲：“联邦参议院（联邦院）和国家选举院（国民院）之间的‘绝对平等’是和‘神圣规则（sacrosanct rule）’一致的。”[99] 瑞士并没有为解决合法性平局问题而设立独立选举的总统，而是走了一条完全不同的路线。首先，瑞士没有采纳单人行政首脑制，而是设立了一个由七名成员组成的首脑集体（联邦委员会）；其次，委员会成员不进行直选，而是由两院选举产生，固定任期四年；并且最后，宪法禁止两院在委员会委员任期内对其进行不信任投票：“如果议会否决一项政府提议，无论是发起该提案的联邦委员会委员还是联邦委员会集体都无需辞职。”[100]

　　这种制度结构始终困扰着政治学家对其进行归类。瑞士体制不象“议会制”，因为委员会无须依靠立法机关持续的支持；但它也不象“总统制”，因为委员会既非整体的又非直选的。[101] 如果我们超越类型化，我们就会看到这是联邦制为解决合法性平局问题所做出的创造性努力：委员会独立于议会，使得甚至当议会各院的多数党派倾向于解散政府时，也可以保持政府稳定；同时，委员会由多数成员组成，使大量不同的地区和观点得以共存；并且毕竟，两院的对称权力保护并体现了各州和国家的平等地位。

　　必须承认，瑞士对该对称问题的方案也有很高的代价。委员会的固定任期使它无需每天都需要争取议会的持续多数支持，但它的成员缺乏普选总统所具有的魅力和权威。当公众观点不稳定和委员会发现自己没有跟上政治潮流时，这种情况就变得更加严重。[102] 在效率问题上，该机构由多名成员组成这一特点也不利于保证政府高效。[103]

　　很明显，瑞士很好地解决了这些问题。[104] 但对大多数国家来说，如果用瑞士的方案来解决由联邦制引发的合法性平局问题，其前景极其暗淡，将会付出极高的代价，各届政府总是缺乏光彩，效率低下，白白耗费立法和官僚机关的主动性，等等。[105]

　　在未来的制宪过程中，我们将面临一个困难的选择：究竟是创设独立选举的总统还是建立一个半院议会。应当很明确了，我倾向于后者：甚至一个忠诚的联邦主义者最好也接受对联邦参议院的权力进行一些限制，以避免引进独立的总统。

　　这一妥协并不会妨碍宪法以其他方式追求联邦制的价值。例如，在对下院的选举制度设计中，完全可以促使候选人和政党更积极地代表各地方利益。又如，将联邦制的价值写入成文宪法，并通过司法审查维护其权威。

　　最后，一个宪政共和国将也可以通过适当修改其公民复决制度，以实现联邦制的效果。选票在各州之间的分配应当能够左右修改宪法所要求的连续公决（serial referenda）的结果。通过一项法案，不仅应获得全国特别多数（supermajority）的支持，还应获得大多数联邦主体的实质性支持。[106][page]

　　我认为这种修正后的有限议会制，在很多具体的情况下，足以和美国式分权相抗衡。

　　2、使节院（ambassadorial chambers）-还有另一种方法把各州安排到中央政府中。宪法可以规定联邦参议员不由选民选举产生，而是由各州政权直接委任。我将此称之为“使节院”，因为参议员将势必受到很大激励与本地领导们磋商，并在重大问题上追随他们的立场。如果不拘泥于“使节”这一概念上的限制，宪法也可授权各州主要官员依职权在联邦实体供职。这些官员不是通过使节投票，而只是时常前往联邦的议会大厦，为本州政府的利益而投票。现在，无论是德国参政院还是欧洲联盟理事会（Council of the European Union，又称欧盟部长理事会），采用的都是这种体制。[107]

　　由于选举在民主政府的合法性中居于中心地位，因此使节性机构在现代生活中显得有些格格不入。的确，它们的存在可能意味着联邦本身的地位的很不稳定。例如，欧洲联盟就显然如此。尽管欧盟直选产生的议会已在多年中积累了一定的权力，但在总体上讲，仍然主要是由各成员国的内阁部长在理事会中投票决定各项事务，因此和欧盟部长理事会相比，欧盟议会所扮演的仍只是第二提琴手的角色。[108] 这一事实意味着，联盟议会的合法性不如从各自国家选举中获得权威的部长们。[109]

　　但是当中央政府具有强烈的政治一致性倾向的时候，使节院的存在可能易于产生矛盾的结果。在表面上，使节性的参议院似乎最大地提高了联邦价值，例如，它允许某个重要州的州长在联邦参议院发言，并在国家立法问题上表达其观点。但这可能实际上有相反的结果，即破坏州一级政治生活的自治。

　　德国的例子很有说服力。在1940年代末期德国起草基本法时，中央政府的未来地位尚不明确。无论在国内还是国外，要求终结纳粹集权主义，并重建曾主宰德国大部分历史的松散联邦的呼声很高。[110] 基本法没有采纳这些意见，但为平息批评，还是精心构建了一种联邦体制，这其中就包括一个使节性的联邦参议院，其成员不是由选民另外选举产生，而是由各州政府的代表组成，并直接听命各州指示。这意味着在各州选举中的选民不能仅仅考虑各党派在地方水平上的表现，相反，他们必须也意识到，他们在州选举中的投票能够通过改变联邦参议院中的政党平衡从而改变国家权力的平衡。

　　诚然，德国联邦参议院并不享有和普选产生的联邦议院同等的宪法权力。例如，在选举总理时联邦参议院不扮演任何角色，并且不能否决政府的预算案，因此无法促成澳大利亚式的合法性危机。但尽管如此，它仍然是一个令人敬畏的机构，有着阻滞（block）联邦议院通过的广泛法案的权力。如果总理的联合政府失去了对联邦参议院的控制时，就会在立法能力上遭受严重挫折，正如在联邦共和国历史上反复发生的那样。[111]

　　这一制度导致了各州政治的国家化。国家的政治家和各政党不能再把州选举结果看得无足轻重，相反，他们使其成为了国家政治游戏的一部分，寻求把各州选举抬高到了对总理及其政策的信任投票的地位。各州选民不能仅仅关注于其所在州政府的承诺和表现，而是倾向于运用他们的选票向柏林传递关于他们对国家层次上执政联盟满意度的信息。[112]

　　虔诚的联邦主义者会禁不住发现结果是令人失望的。他们的全部雄心是将大国分解成一些更易管理的自治实体。但如果宪法设计不当，就会使得选民不再利用地方选举来使地方政府更可靠，而是将其转化成国家政治表达的方式。这样，联邦制的目标就无法实现。

　　看似矛盾的是，如果地方官员不再直接成为中央机构的成员，反而能更好地服务于联邦制的价值。如果要创建联邦参议院，那么其议员应由各州选民直接选举产生。这使得选民可以在各州选举中专注于地方事务，而无须被不必要的国家政治问题所分心。[page]

　　德国联邦参议院并不是本文的一个有力的反面例子，它只是类似于美国选举团这样的错置的联邦机构。国家政治的发展已经超越了两个机构的形式权力。[113] 就象大多怀必胜信念的美国学者在谈到将选举团制度推广到其他国家时会变得苍白一样，德国的宪政主义者在输出联邦参议院时也会感到犹豫。我提供的替代方案是有限议会制的一个更加温和的联邦制变种，以此作为对宪法进行反思的更好基础。

　　3、单一制国家的议会两院。-我侧重于联邦制的理由很简单：在现代世界中，它在事实上成为了对两院制最重要的论证理由。采用一院制议会的单一制国家也经常运作良好。[114] 假设，如果没有必要设立第二院来代表各联邦主体，那么为什么民族国家还需要参议院呢？

　　对这一问题的传统回答十分明确-为了保护上层阶级。[115] 但正象英国上议院迫近的命运一样，甚至阶级崇拜的退化形式也不再为人所接受了。现代关于论证第二院存在合理性的政治努力在一定程度上是绝望的-为一个可能已失去其存在理由的机构进行牵强的辩护。[116] 例如，一些评论家坚持说，两院制可以保证立法法案获得特别多数（supermajority）支持。但如果特别多数规则更受人欢迎，那么对其实现而言，设立第二院似乎是一个笨拙的方法。在一院制议会中，通过在宪法上规定在适当场合下要求特别多数，也可以达到同样的效果。[117] 尽管如此，我并不同意Jeremy Bentham的观点，他认为第二院“多余，无用，比无用更糟。”[118] 尽管宪法工程可能很棘手，但设立第二院可能使政治决定的过程更加慎重。对一个法案进行两次讨论可以暴露严重的缺陷，并对考虑不周的提案进行有价值的修改。这两步走的程序提供了一个喘息的空间，我们可以借此反复审视法案所涉及到的各种利害关系。

　　所有这些可能听起来很陈腐，但其实不是。总会有强有力的学派-昨天的马克思主义，今天的合理选择（rational choice）-试图戳穿这个貌似理性的虚伪谎言，揭露隐藏于其下的狡诈私利。然而，此处并不适合探讨这些问题。本文内容是关于机构设置的结构，而非终极理想，因此这里只简单提及一些我的其他文章，以表明我致力于实现审慎民主（deliberative democracy）的各项原则。[119]

　　如前所述，有限议会制之中已包含了这些原则，该模式的特色之一就是它对已发展了两个多世纪的公民复决实践提出了质疑。对宪法变革只进行一次公决是不够的。选民在做出最后决定之前，应当有数年的时间来讨论基本的建议。简短地说，连续公决（serial referendum）是试图在更高的立法制度设计中适用审慎原则。

　　然而，把这一相同的原则应用到议会的日常实践中，则会产生一个明显的问题。非常简单，向该模式引进一个强有力的参议院会不可避免地提高合法性平局的可能性。但如果我们在联邦制中能通过削弱第二院来解决这个问题，难道我们不应该在单一制国家中同样这么做吗？

　　令人吃惊的是，答案是否定的，例如意大利，不仅该国参议院在立法权力中与众议院（Chamber of Deputies）地位完全平等，而且内阁也必须获得两院的共同支持。[120] 那么，意大利是如何摆脱合法性平局和僵局的危险的呢？

　　意大利通过对议会两院选举体制的设计，使得两院的组成能够在实际上大体一致，从而解决了这个问题。例如某政党赢得了意大利众议院10%的议席，那么它将在参议院赢得同样比例的席位。[121] 这意味着获得下院多数支持的内阁通常也能获得参议院的多数支持。[122] 简单地说，这种在选举制度中的对称消除了由对称两院制所可能产生的合法性平局。

　　这种“抵销对称法”说明了为什么单一制国家可以建立完全对称的两院，而联邦制国家则不能。毕竟，联邦参议院的全部意义在于允许各州各种潜在的政治利益集团和各党派在国家政治上表达各自立场。如果选举制度使联邦参议院党派平衡无法偏离下议院的平衡，那么就将无法实现这一点。这样，合法性平局问题必须被其他方式所解决：要么引进一个独立的总统；要么削弱第二院，采用一个半院议会。[page]

　　比较而言，意大利的解决方案在单一制国家中一点儿也不显得奇怪。因为，根据假设，这里唯一相关的实体是国家，因此两院都代表国家一级政治力量的分配是非常合适的。唯一的问题是，加大的审慎程度与由增设第二院所带来的复杂来说，是否值得。这是一个允许善意争论的问题-既可依据基本原则，又可根据特别的文化语境。

　　如果对称体制象所希望的那样运作，那么，议会中的一院通过某项法案可能会在社会上引起更广泛的争论，反对者们会力求在其被最终通过前，促使第二院否决，或修改该法案。由于执政联盟在两院大致相当，因此即使发生了否决，也并不一定会在两院之间造成根深蒂固的政治对抗。相反，这种体制能很好地保全面子，执政联盟自己可以在其提议背后重新考虑这些政策。而这又有什么错的呢？

　　没有错，但意大利式的参议院也有可能退化成无意义的备用轮胎-徒增复杂性和不透明性，而同时在慎重决策方面也没有很大贡献。[123] 这好像在1950年代就被丹麦和瑞典证明了，在当时两国废除了政治对称的第二院。[124] 但尽管如此，我们至少可以接受这样的观点：和联邦制不同的是，在单一制国家中，即使不设立独立的强势总统，完全对称的两院制也能运转良好。

　　我们已围绕着民主合法性原则，深入探讨了分权问题：政治派别必须赢得几次选举方能获得全部立法权？一个联邦制的宪法应当用何种方式组织中央民主机构来体现各联邦主体的利益？

　　我们的回答已经挽回了基本的分权理念，但和美国模式有所区别。在有限议会制中，没有一个单一机构在立法权上被授予垄断地位。我的宪法范本并没有象威斯敏斯特模式那样集中权力，而是寻求建立一系列免受议会直接控制的权力分支，到目前为止，它们包括：人民（通过连续复决（serial referenda）行使权力），宪法法院，参议院（联邦制国家中权力较弱，单一制国家中较强）。

　　这一列举并不是穷尽的。在对民主理论进行更深入的探讨之后，无疑会出现权力分支的其他候选名单。对民主自治的性质有很多不同的理解， 并且每一种理解都可能意味着不同的机构分权形式。就目前而言，只要指出这种探索可能硕果累累，就已足够了，下文将继续探讨分权对现代政权其他合法化原理的潜在贡献。