一、客观估量失业状况

虽然政府公布的登记失业率比较低，而且变动平稳，基本保持在3%左右。但登记失业率由于多种因素的制约，难以准确反映我国的实际失业状况。这些因素包括：（1）现行城镇的失业的统计只限于正式登记的失业，企业下岗职工没有包括在内。据劳动部门统计，19年6月底全国企业下岗职工1128万人，其中国有企业下岗职工709.8万人，并且，下岗职工统计中还没有包括停产、半停产企业的在职职工，因此实际的下岗职工人数要大于这个数字。（2）城镇登记失业的年龄口径偏窄。根据国家统计局的定义，城镇登记失业人员指有非农业户口，在一定劳动年龄（男16—50岁，女16—45岁），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。比较中国法定退休年龄（男性退休年龄为60岁，女性为55岁），城镇登记失业的年龄缩短了10年，从而缩小了城镇失业的规模。（3）根据市场经济国家的经验，有两种失业数据，一是登记的失业数据，二是劳动力调查的失业数据。一般来说，调查的失业数据略低于登记的失业数据，市场经济国家通常采用调查失业数据来反映失业状况。但经济转型国家中情况有所不同，由于失业津贴过低和社会歧视等因素影响，登记失业率一般偏低，中国的情况就是如此。（4）中国公布的失业人数和失业率仅限于城镇中的失业，没有包括农村失业。据估计，目前农村约有1.3亿的剩余劳动力。因此，如果只考虑城镇登记失业人员和企业下岗职工，那么目前城镇失业率约为9.3%，这是最保守的估计，若把上述因素都考虑进去，那么中国实际失业率远远高于这个数。

从失业的变动趋势来看，仍然存在许多促使失业率继续攀升的因素。一是我国采取的渐进式改革道路。改革初期基本没有触及国有企业改革和产业结构调整的深层次问题，初步改革带来了经济发展和就业增长，因而失业和下岗现象并不十分突出，但是，随着国有企业改革的深化和产业结构调整力度的加大，失业、下岗问题将不可避免地尖锐起来。二是政府机构改革和裁军。以前职工下岗主要是指企业职工下岗，现在政府机构和事业单位也实行裁员，据国家计委有关部门推算，今后三年机构改革要分流500万人；事业单位总计约2154万人，按精简20%计算，约裁员430万人；已经公布的裁军50万人。三是净增的劳动适龄人口。据计委有关部门根据抽样调查推算，1999年劳动适龄人口净增加数比19年减少188万人，但仍有914万人。四是农村剩余劳动力.随着城乡隔离体制的松动，农村剩余劳动力正在源源不断地流向城市，给城市就业造成了巨大冲击，城市失业问题已经与农村失业问题密不可分。五是经济增长。以后时期将可能不会再现过去时期中年均两位数的经济增长，而可能代之以年均7%—8%的经济增长，这样，经济增长提供的就业机会就会减少。

二、失业需要付出高昂的经济成本

失业是有成本的，失业首先意味着失业者就业收入的丧失和工作经历与工作技能积累的中断，同时意味着能够而且愿意工作的人被逐出生产领域，转向分配领域（主要是社会救济领域），这部分劳动力资源没有被用以进行国民生产，但却仍然要消费国民财富。具体地说，失业的经济成本包括以下几个方面：

1、失业者的就业收入损失。对失业者个人来说，失业最显见的经济成本是失业者就业收入损失。这部分就业收入损失可以通过失业津贴、实物券或其他政府转移支付，部分地得到补偿，但各国的经验表明，这些津贴要少于就业收入的损失，只相当于就业收入的50%—60%。

2、失业者的人力资本损失。工作可以保持和提高劳动者的工作技能和工作态度，特别是技术进步迅速的今天，长期失业不仅会浪费现有的工作技能，也无法积累新的工作技能，从而会丧失在未来劳动力市场上的竞争力和生产力，进而丧失获得较高就业收的机会。

3、经济资源的浪费或产出的减少。对社会来说，失业的经济成本之一是资源的浪费或产出的减少。失业者如果不失业，或者说人力资源得到充分有效的利用，那么就可以增加产出，然而由于失业使产出减少。国际上用国内生产总值（GDP）的缺口来反映这种损失，即：

GDP的缺口=潜在的GDP－实际的GDP

所谓潜在的GDP是指当非劳动力资源得到充分利用和劳动力处于充分就业状态时的GDP产出水平。有人对美国30年代大萧条时期的GDP缺口作过估计，美国失业率从1929年的3.2%上升到1933年的24.9%，结果使GDP减少了大约30%。由于资料的缺乏，我们不能准确地估计我国由于失业而产生的GDP损失，但是我们可以作个粗略的估计，1997年城镇失业人员为576.8万人，下岗职工为1274万人，两项合计为1850.8万人，如果这些人员的三分之二不失业，按1997年我国全社会劳动生产率（5637元/人）计算，就可增加产出695.5亿元。

4、失业津贴和社会救济支出。对社会来说，另一项经济成本是失业津贴和社会救济等方面的支出。各国每年要把相当一部分财富用于失业方面的支出，例如1993年欧洲国家用于失业的支出相当于GNP的2.92%，失业人员人均支出达到10587美元。我国1995年发放失业救济金的人数为261.3万人次，失业救济金为8.19亿元人民币；用于失业人员就业培训的总支出为27.7亿元人民币。而且，这些支出远远低于失业者的实际需要。如果以失业者每人每月200元计算，1997年城镇失业下岗人员需要失业救济金444亿元。这还只是直接用于的救济一项的支出，还没有包括就业培训、就业介绍等的支出，而且也还没有包括农村地区的失业人员方面的支出。

5、消费需求减少。首先，失业导致正常消费缩减。以1997年为例，如果失业人员中的2/3获得就业，按照当年全国职工平均工资水平（6470元/人）计算，那么就可增加工资收入7亿元；假定其中60%用于消费，那么就能增加478亿元的直接消费需求，约相当于1997年城市消费品零售额的2.9%。其次，庞大的失业造成人们对未来就业预期的悲观心理，导致居民消费倾向降低，储蓄倾向增强，消费需求不足。

此外，大量失业还导致贫困、疾病、犯罪、离婚等现象增加，这些非经济成本会间接地产生经济成本，虽然很难数量化，但其重要性并不亚于直接经济成本。

三、如何减少失业成本

减少失业成本的根本途径是促进失业（下岗）职工就业和再就业。

1、保持尽可能高的经济增长速度，但期望值不能过高。就业增长是经济增长和经济增长的就业弹性的函数，就业增长与经济增垂具有正相关关系。为了促进就业和再就业，应保持尽可能高的经济增长速度，但据预测，在今后的5—15年中，中国经济增长将保持在年均8%的水平，这一增长目标已经不低，但从就业和再就业的角度来看，需要的是两位数的经济增长。这表明，通过提高经济增长速度，难以解决就业和再就业的全部问题。

2、大力发展第三产业，特别是社会服务业，就业空间巨大。就业增长不仅取决于经济增长速度，还取决于经济增长的就业弹性大小，而就业弹性大小与产业结构具有紧密的联系，不同产业的就业弹性存在着较大差异。1990—1995年间，第一产业的就业弹性值为－0.0693，第二产业为0.1217，第三产业为0.3497；与其他产业相比，第三产业的就业弹性值较大，这意味着，同样的经济增长，第三产业所能吸收的就业多于第一产业和第二产业。在第三产业中，社会服务及个人服务业是90年代急需发展并能吸收较多劳动力的产业。据统计，1993年社会服务和个人服务领域的就业比重，美国为33.5%，日本为22.3%，德国为28.2%，法国为34.3%，加拿大为31.8%，印度为39.7%（19年数据），新加坡为21.6%，巴西为34.9%（1990年数据），而我国仅为3.9%。另据国家统计局所属北京美兰德信息公司的对7个城市的调查，社区服务蕴藏着大量就业机会，各种社区服务需求可为社会提供2000万个就业机会，目前空缺的就业机会超过1100万个。这说明这一领域具有巨大的发展潜力和就业空间，可以作为安置失业（下岗）人员再就业的优先领域。

3、扶持非公有制经济发展。非公有制经济对新增就业的贡献率已经大大超过公有经济，“八五”期间（1991—1995）非公有制经济（含混合经济）的就业贡献率达到80%，而公有制经济的就业贡献率仅为19.9%，其中国有经济为35.0%，集体经济为－15.4%。从趋势上看，公有制经济吸纳劳动力的能力下降，而非公有制经济吸纳劳动力仍有巨大潜力，是今后吸纳主业的主要力量，应该扶持和鼓励其大力发展。

4、兴建公共工程，以工代赈，这既可缓解失业问题，又可扩大消费需求，盘活库存积压产品，进而带动经济增长。

此外，从当前维护社会稳定大局出发，应适时把握国有企业改革进程的节奏，避免职工过分集中下岗。