三年过去了，此次重提费改税，情况更加复杂了，费改税导致的不确定因素更多了。从动态上讲，近年来出现的八个新情况使费改税的可行性更不具备。

　　（一）金融危机中实施的社保新政显示，费改税不是改革的大方向

　　在2008年全球金融危机期间，中央政府及时采取了一揽子反危机措施。金融危机对中国的最大冲击导致就业形势急剧恶化，2000多万失业群体中绝大部分是农民工。为配合中央提出的保增长、促就业、保民生、保稳定的战略，人社部及时推出了 “社保新政”。 “社保新政”的具体措施包括 “五缓四减”， “社保新政”为减轻企业负担和稳定就业作出了巨大贡献，对促进经济复苏和稳定就业局势起到了重要作用。中央政府之所以能够及时调整社保制度相关参数，推出一揽子 “社保新政”，其中一个重要原因是中国社保制度采取的是社保费，运用比较灵活，这是社保税所不具备的一个优势，也是国际社会应对此次国际金融危机的一个宝贵经验。

　　（二）在拉动内需和转变增长方式过程中，社保费更具优势

　　此次国际金融危机还显示，建立居民消费信心、拉动消费需求、转变经济增长方式迫在眉睫，并关乎国民经济可持续发展的经济安全问题。在这个大背景下，社保制度的任务首先是扩大覆盖面，为建立消费信心作出一个长期的制度保障，而设立新的税种或税目将与扩大内需、与中央经济工作会议和全国财政工作会议上多次提及的实行 “结构性减税”有南辕北辙之嫌。30年来，在国民收入分配结构中，国民财富过度向政府而不是居民倾斜。在金融危机期间，面对财政收入远超居民收入、居民收入增长乏力和消费不振的严重失衡状况，有学者提出直接大幅让利于民的减税计划，有报章撰文提出扩大减税的范围和规模的建议，甚至有地方两会代表提出用退税方式向全体居民发放红包的提案。在如此收入分配体制改革的取向和氛围下，设立社保税不仅是一个社保改革问题，也不仅是一个财税改革问题，而是一个政治和社会问题，是一个转变增长方式的战略问题。

　　（三）费改税有可能会降低征缴效率，潜伏着财政风险

　　1994年开始实行的分税制改革的本质是在各级政府之间明确划分事权与财权，按税种划分中央和地方的收入来源，按照税种实现 “三分”：分权、分税、分管，即将税收按照税种分为中央税、地方税、共享税。如果实行社保费改税，是实行中央税，还是地方税，还是共享税？如何科学划分中央与地方的责任和义务？这涉及到地方政府积极性的激励机制设计问题。在统筹层次如此低下的情况下，这个激励机制的 “纵向设计”显然是一个难题。 “横向设计”也同样存在矛盾：费改税之后，征缴主体是税务部门还是社保部门，这个久拖不决的矛盾将会重新提起，部门博弈将会立即重现，届时，2007年曾经出现过的征缴主体的部门利益之争将会再次白热化。如果将社会统筹部分改为税，账户部分保留为费，那么，是税务部门征收属于税的统筹部分，还是社保部门负责征缴属于费的账户部分，或是统一由一个部门负责征缴所有税和费？如果实行 “分征体制”（即税务征缴统筹部分，社保部门负责征缴账户部分），不仅征缴体制更加复杂化，而且涉及到征缴效率问题；如果实行 “代征体制” （即由一个部门负责统一征收），则会潜伏新的风险，例如，如果税务部门负责征缴，社保部门只负责待遇支付，那么，收支之间的联系必将失去内生的精算机制，收不抵支的财务风险有可能会成为一种常态。

　　（四）新农保出台之后，个人供款性质更加远离税性

　　2009年出台的新农保政策的融资方式是由个人缴费、集体补助、政府补贴三方面构成，农村居民缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次，其中，三方缴费和补贴全部计入终身记录的个人账户。这是一个典型的多缴多得的账户模式，三方供款只能定性为缴费，难以强制地定性缴税，且新农保试点的基本原则有4条：“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，如果实行费改税，该制度的 “弹性”原则将大打折扣。截止到2010年3月，全国11%的农村开展了新农保试点，养老保险首次覆盖了1.3亿农村居民。如果实行费改税，全国社保制度费税分割必将十分严重，成为全世界独一无二的税费并存的三元结构：在全国范围内，农村实行的是费，城镇是税，城乡税费分割；在城镇，社会统筹部分实行的是税，个人账户实行的费，统账税费分割。很显然，如此税费复杂的混杂设计是不可取的，是社保制度的次优选择。

　　（五）事业单位养老金改革止步不前，费改税将使之更加复杂化

　　2008年2月提出五省市事业单位养老金改革方案，但两年来这项改革始终处于酝酿阶段，其复杂性远超过当初的预测，恐本届政府难以启动。面对更为复杂的事业单位养老金改革前景，如果费改税，事业单位改革将会遇到支付转型成本的理论困境。事业单位养老金改革的核心问题是向城镇基本养老保险制度并轨。其中个人账户完全由个人缴费形成，统筹基金的单位配比缴费毫无疑问来自财政转移支付即财政收入。在费改税的条件下，统筹基金的供款改为税，其管理主体势必为财政部门，这样，不管社保税是设立联合账户还是分立账户，单位配比供款的实质等于是间接地利用社保税收入支付了事业单位养老金的单位配比供款，这就在法理上出现一些问题，相当于或接近于 “用社保税来支付社保税”的一个自我循环，统账结合的部分积累制性质 （做实账户的资金性质及其来源）将流于形式，与目前做实试点的指导方针大相径庭。这涉及到了制度模式重新选择的改革方向问题。这个潜在难题及其性质如同2009年中央政府允许辽宁省借支本省的账户基金余额来支付当期出现的统筹基金缺口，等于是对部分积累制的制度属性的一个挑战。

　　（六）费改税将对改革投资体制产生连锁影响，甚至带来一些制约

　　2008年底国家审计署公布权威消息说，五项社保基金平均收益率仅为2%，贬值风险逐年加大。近年来，社保基金的投资策略与投资体制改革问题多次提到决策层案头。对社保基金实行投资管理，这是大势所趋，但是，如果费改税，将牵涉到很多其他更为复杂的问题，例如，在财政部门及其预算中，是采用联合账户还是分立账户的模式？如用于产业投资或证券投资，短期内收支是否平衡将对其是否列入中央预算的联合账户具有较大的会计意义。而采取分账管理就不会对财政预算的平衡产生影响。对此，有的国家设立的是联合账户，有些则是分账管理，在美国曾发生过变化，还产生过争议。对我国来说，社保基金的投资模式还没有最终决定，一旦费改税，势必对投资模式、投资策略、投资主体等选择都有较大影响。

　　（七）费改税涉及到社保制度的通盘考虑与统筹安排，应协调推进

　　上次费改税之争的讨论发生在党的十七大召开前后。党的十七大报告提出了促进企业、机关和事业单位基本养老保险制度改革、探索建立农村养老保险制度、提高统筹层次、制定全国统一的社会保险关系转续办法、加强基金监管和实现保值增值等各项工作安排。3年半来，社保制度建设按照党的十七大的战略部署，正在逐渐完成各项预定任务。例如，2009年底出台了养老保险关系转续办法和医保转移结算办法，社保制度便携性终于迈出了一大步，农民工养老关系转续问题得以阶段性解决，异地医保报销问题也得到解决。那么，实行费改税将如何与这些改革日程相互衔接？实现省级统筹和全国统筹的目标如何与费改税相结合？费改税是否有利于促进这些既定改革目标的实现？例如，截至3月底，全国新农保试点参保人数已达4685万人，累计结余243亿元。那么，提高新农保的统筹层次与费改税是什么关系？是否有利于新农保基金的投资运营？各部门之间只有加强沟通协调，才能统一步调，统筹安排，通盘考虑，以尽量避免或是重复工作，或是相互矛盾，或是相互掣肘。

　　（八）基本养老保险费改税影响其他保险制度改革进程，尤其是医改

　　2009年4月新医改方案公布，医改序幕正式拉开，医改的指导思想、基本原则、改革思路也进一步明确。就医保制度而言，同样为统账结合的医保基金累计结余达到4192亿元，遇到的投资困境和改革目标几乎与养老保险完全一样，例如，提高报销比例、提高统筹层次、提高保值增值能力等，既然养老保险供款改成 “税”，那么医保供款是否也需改成税？截止到2009年底，失业保险累计结余达1515亿元，工伤保险405亿元，生育保险210亿元，如包括养老保险1.24万亿元，五险基金合计已高达1.9万亿元，巨大的基金储备余额是否全部改为税？尤其医保，如果养老保险统筹部分改为税之后政府变相承担起无限责任，那么，示范效应能否使下一个要轮到医保改革？医保费改税之后如何与医药卫生体制改革进行衔接？失业保险基金扩大支付范围的试点正在东部7省进行，如果失业保险供款也改成税，失业基金扩大支付范围的功能是否还能继续？在绝大部分国家，诸多保险项目供款性质是一致的。总之，养老保险供款费改税将会产生一定示范效应，医疗和失业保险将首当其冲，中国社保制度将有可能从此转向，成为走向福利国家的一个起点！