党的十七届三中全会把加强土地承包经营权流转管理和服务作为稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度的重要内容。今年的中央一号文件提出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。“两会”期间，如何完善土地流转机制、提高规模经营效率成为不少代表委员讨论的焦点。

　　土地流转的速度要与城镇化

　　“我国7.2亿的农民耕种18亿亩土地，按每个农户3.65人计算，近2亿农户户均耕地面积只有9亩。在这种情况下，任何使现有农民脱贫致富的企图都是徒劳无益的。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明委员在《关于加快农村土地流转的建议》中提出，只有加快土地流转，在将农村大量剩余劳动力转移到城市的同时，使农村户均耕地达到50亩适度规模经营的要求，才能从根本上扭转城乡居民收入差距扩大的趋势，为逐步消除城乡“二元结构”创造条件。

　　“上世纪80年代起，国家就提出实行土地流转，实现规模经营。这些年来，各地都在探索，但效果不够理想，全国平均水平只有10%左右，离发展现代农业的要求还有很大差距。”中国社科院农村政策研究中心主任李成贵委员说，土地要和其他要素配合才能发挥作用，特别是要和劳动力配合。所以，从大的思路来看，必须通过加快农民转移、推进城镇化来推进土地流转。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文委员也表示，土地流转的速度和规模一定是跟农民减少的速度和规模相吻合的，如果不解决好农民的出路和生计问题，土地流转就会带有很大的盲目性。

　　“推进城镇化，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，重点要解决就业、住房、社保三大问题。”李成贵委员介绍，四川省成都市在统筹城乡综合配套改革中一项有效措施就是“两放弃”、“三保障”，即农民以放弃土地经营承包权来换取城市的就业和社会保障，以放弃宅基地使用权来换取城市住宅。上海松江区区委书记盛亚飞代表说，松江也是以“土地换保障”的做法，通过解决离土离乡农民的户口和社会保障等问题，把土地释放出来，“解决了在城市定居的农民的保障问题，也就解决了种粮农民的土地规模化过程中的成本问题”。

　　政府要在规范和服务中发挥更大作用

　　针对土地承包经营权流转的市场化程度不高、土地承包经营权流转管理和服务不到位等问题，全国政协社会和法制委员会2009 年6月组织了专题调研后形成的提案认为，要通过建立财政扶持机制，发挥金融、信贷、保险的服务功能，加快培育、发展或者引进一批具有市场竞争力、带动力的龙头企业、专业种养大户，积极发展规模经营。同时，加强流转服务和市场体系建设，一要依托农经管理机构逐步建立县、乡（镇）、村（组）三级农村土地承包经营权流转服务组织；二要鼓励有条件的乡镇建立土地承包经营权流转市场；三要以流转合同制和备案制为重点，完善土地承包经营权流转备案、登记和档案管理等制度；四要建立土地承包经营权流转作价评估制度。

　　盛亚飞代表说，松江在推进规模化的过程中发现，无序的流转使租金提高到种粮农民难以承受的地步。据测算，如果算上全区的平均土地流转成本553.8元/亩，种水稻的亩均收益为223.52元。“过高的租金严重挫伤了种粮农民规模经营的积极性，必须要发挥政府的作用。”松江根据实际，探索出“家庭农场”的发展模式，既保护承包权，也保护收益：一方面按每亩土地500斤稻谷（或500元现金）的标准，限制土地流转费用继续上升；一方面制定了土地流转补贴政策，对种粮农场给予200元/亩的土地流转费补贴，对达到法定退休年龄且自愿流转出承包地的农民，在原来养老金基础上每月增加150元的养老补助金。

　　提高土地流转的效率后，也要提高规模经营效率，农村生产社会化服务体系建设不可或缺。松江在这方面也进行了有益尝试：建立了12家农机专业合作社，与家庭农场签订机耕、机插秧和机收服务协议；区、镇两级技术服务部门通过培训、发放植保信息、现场指导、挂钩联系等方式，及时为农民提供新技术、新品种、病虫害防治、施肥等方面的技术指导服务……按照规划，松江留下了近25万亩良田，其中15万亩以上种粮，750户农民平均每家种160亩水稻，“每户收入能达到8万多元”。

　　推进土地流转，还要因地制宜探索新思路

　　今年“两会”期间，陈锡文委员在大会发言中表示，在推进农村土地制度改革的同时，必须使眼前的改革措施有利于农村的长期稳定和持续发展，必须尊重现行的法律、法规和政策。

　　针对推进统筹城乡中耕地保护和土地流转的问题，九三学社提交的一份提案指出：耕地保护难度极大，土地产权“长久不变”亟需法律明确释义和财政投入；土地流转存在制度障碍，土地流转模式有待进一步探索；农业补贴亟需系统设计，产业化经营风险不可低估；农村金融改革迫在眉睫，市场化进程亟需加强。

　　一面是现行的法律、法规、政策要求稳妥，一面是土地流转推进中面临诸多困难，如何处理好“稳”和“活”的关系？“要探索新的思路。”李成贵委员建议，“要使农民的土地承包经营权、宅基地使用权具有资产属性。”具体而言，就是政府全方面地支持，分地区进行。在发达地区，政府的重点工作是规范；在不发达地区，政府要建立起财政政策支持体系，建立对农民的利益补偿机制。“财政对‘三农’的支持也到了战略调整的时候，‘以工补农’的思路要从单一地支持农业、农村经济社会发展向支持城镇化发展转变。”

　　成都市副市长刘家强委员介绍说，成都市发展现代农业的四大基础工程，第一就是农村的产权制度改革，通过确权、颁证确定土地承包经营权、宅基地权益、集体土地权益。在此基础上创新耕地保护机制，市、县两级财政设立“耕地保护基金”，补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元，补贴的90%作为农民的养老保险金，划入其社保账户，剩余10%作为耕地流转担保资金和农业保险补贴。为了推进耕地保护基金制度的落实，该市还制定了包括耕地保护登记、签订耕地保护合同、强化耕地保护目标责任监管等一系列配套措施。

　　在推进土地流转过程中，如何发挥基层组织的作用也是需要进一步探索。安徽凤台真菌协会会长鲁中祝代表就提出：“流转土地承包经营权，如果跟一个一个农户谈很难，10家中有1家不愿意就难以实现规模生产，所以希望村级组织在土地流转中起到桥梁作用。”对此，“成都市探索将产权制度改革和基层民主治理机制建设结合起来，通过基层民主选举，成立民主议事会，充分发挥群众的作用调节纠纷。”刘兴强委员说。

　　针对土地流动性不够的问题，李成贵委员提出，可不可以设立土地流转补贴？可不可以在局部地区试点“政府通过财政、土地债券等形式，从农民手里买土地，然后再分给其他的农民”？“前者从经济学上看，流转方和承租方之间会达成一种均衡，补给谁都一样；后者，能够避免意识形态的争议。”他同时强调，“因为土地资源稀缺，要高效率利用，对土地流转也要加强限定——社区内部优先，农业利用优先。”