《国际民用航空公约》将航空器划分为国家航空器和民用航空器，并阐明：凡用于军事
、海关或警察部门的航空器均为国家航空器。一直以来，国家航空器造成地面人身财产损害的事件虽偶有发生，但其对地面设施、环境保护、公众安全等造成的损失或影响，却是十分严重甚至难以估量的。由于没有相关的法律法规，理赔工作经常遇到许多矛盾和困扰，有些问题因长期无法解决，在社会上产生了诸多不良影响。因此，通过完善立法，把国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿纳入《国家赔偿法》的范畴，将是解决此类问题的一个有效之举。

　　多年来，我国对国家航空器发生飞行事故造成地面人身财产损害的赔偿问题，一直是由航空器使用单位担当赔偿义务人负责处理。这种由航空器使用单位“代位”处理的做法，不仅背离法理的要求，在现实中也面临着诸多困惑和尴尬。

　　在我国，国家航空器飞行事故造成人身伤害赔偿目前主要是依据《民法通则》，并参照《道路交通事故处理办法》和人身损害赔偿的标准赔偿，但受损群众往往感到赔偿数额低，不予认可。而社会上有关死亡赔偿数额的规定也各有不同，如因公牺牲10多万元，矿难死亡20万元，交通肇事死亡30多万元，民航空难乘客80万元，国际航空空难乘客死亡赔偿是 100万元以上。

　　1999年4月15日，韩国大韩航空公司一架货机在上海莘庄坠毁，造成地面5名中国公民不幸遇难。上海市高级人民法院判处大韩航空公司分别赔偿4位空难死难者家属88万、88万、108万和111万元人民币。

　　这一赔偿案例见诸报端后，在以后的飞行事故中，一些遇难者亲属便以此为依据，将要求理赔的标准越提越高。空军某部队“6·30”飞行事故造成一名12岁男孩死亡，其父母要求按照民航飞行事故赔偿的标准，提出了90万元的赔偿要求。此外，在财产损害赔偿问题上，也没有统一的标准。某部“2·18”飞行事故毁坏了一根通信电缆，产权单位要求理赔 120万元。由于无法可依，发生事故的责任单位和产权单位不得不进行反复讨价还价，由于受损人相互攀比，要价居高不下，使得赔偿义务人很难协调处理。其造成的负面影响也很大。

　　由于飞行事故的发生直接损害了群众利益，因而极易造成了群众与部队的情绪对立，尤其是遇到额外要求无法满足时，一些人往往采取过激做法或长期纠缠。某部“6·30”飞行事故遇难者的父亲除了要求经济赔偿外，还要求部队设法把自己从离城区较远的乡村学校调到城里的学校；某部“11·5”飞行事故一名遇难儿童的父母提出，除了要给自己购买养老保险，还要给小孩的舅舅购买养老保险，部队不答应就抬着孩子尸体游街上访。面对这些要求，部队领导明知不合理，且自己根本无力解决，但为了防止矛盾激化，不得不委曲求全满足其要求。

　　因为没有依据专门的法律法规，使得善后问题的处理往往缺乏强制性和权威性，其带来的后遗症有时长达几年或十几年之久。某部飞行事故发生后，遇难人员的亲属先后十余次冲击军营，甚至抱着被子住到了部队，直接影响了部队正常的工作秩序和飞行训练。

　　事实表明，国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害，往往具有时间的突发性、地域的不确定性和危害程度的不可控性，军队、武警等作为执行国家特殊任务的集团，其能力不适宜担当赔偿义务人，由其 “代位”赔偿显然有悖法理。因此，履行处理此类事故职能的只能是国家，而担当赔偿义务人的只能是政府。

　　《国家赔偿法》规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，按照“违法归责原则”，国家航空器的飞行行动是在合法行使职权，即使发生意外事故造成对地面人身财产损害，由于不存在违法性，其侵害行为应是免责的，如果受害者得不到国家赔偿，这也就违背了《国家赔偿法》的立法精神。随着国家法制建设的进一步完善，国家行为造成公民的人身财产损害，应该无障碍地纳入国家赔偿的范畴，国家航空器造成地面人身财产损害赔偿，应当成为国家赔偿一种不可或缺的类型。

　　目前西方许多国家都把国家航空器造成地面人身财产损害赔偿作为行政赔偿的组成部分，并在有关法律中加以规定。我国《民法通则》也规定：从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任。这说明，只要是飞行中的航空器造成地面上的人身伤亡或者财产损害，受害人即有权获得赔偿。《民用航空法》也规定，民用航空器因飞行事故造成地面(包括水面)上的人身伤亡或者财产损害的，受害人有权获得赔偿。

　　因此，无论我国社会的现实需要和实际做法，还是借鉴国际上法制建设的成功经验，都有必要将国家航空器造成地面人身财产损害纳入《国家赔偿法》的范畴。

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　　西方一些国家明确提出把国家航空器造成地面人身财产损害赔偿作为行政赔偿的组成部分，并在有关法律中加以规定。《瑞士联邦责任法》规定：“战时军事行为造成的损害，国家一般不负赔偿责任，依特别法规执行。平时演习引起的，可以依军事行动规程负赔偿责任，但以军队在演习事先加以防范并使损害降到最低限度为条件。”

　　美国法律规定：空军交通管制人员因过失未向飞行员发出大雷雨即将来临的警告，致使军用机坠毁而伤及第三人，国家应负赔偿责任。这就明确了国家航空器造成地面人身财产损害的情形，是“不以违法性和过错为要件，因技术性风险而产生的损害赔偿责任”。美国还规定，美空军所属的、所管辖的或为美国空军服务的船舶，因海上航行造成他人财产损失的，由美国政府承担赔偿责任。《美国法典》第9802条明确，空军部长可就索赔进行裁决或调解：由空军部服役的或服务的船只、或由空军部管辖的其他军用财产所造成的损害；……所述赔偿以50万美元(或更少)的数额得到裁定或调解，空军部长可予以支付，如果超过50万美元，应书面向国会提出证据。法典的这一规定，明确了空军部长对空军的财产所造成的损害进行赔偿的审批权限。

　　德国《国家赔偿法》的归责原则特别规定了危险赔偿责任原则，即包括军用飞机、核设施、计算机系统导致损害，因暴乱或暴行遭受的侵害，不当刑事追诉措施的责任等。一些国家虽然没有把国家航空器造成地面人身财产损害赔偿纳入国家赔偿法，但是却制定了单行法或特别法，国家承担无过错责任。

　　各国在司法实践中，也有不少国家赔偿的案例。如日本东京西北小松军事基地附近的居民曾打赢了一场噪音污染的官司。原告称日本自卫队和美军飞机起降造成的噪音损害了他们的听力，造成血压不正常，并引发心理问题，影响了他们的健康。在此案中，日本政府是惟一的被告。日本法院支持了当地居民的诉求，判决日本政府给予原告1729人8.17亿日元的赔偿。2001年4月，韩国法庭认定驻韩美军进行的军事训练给基地周围的居民造成严重噪音干扰，判决政府给予马赫严里地区的14名居民每人98500美元的赔偿。

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　维护军事利益　促进军民和谐

空政司法办负责人谈国家航空器飞行事故损害赔偿的立法价值

　　法制网记者　张志宇

　　随着经济建设和国防建设的发展，国家航空器的使用范围将不断扩大，数量在进一步增加，使用的频率会越来越高，从法律上进一步明确国家航空器飞行事故损害赔偿的责任主体，显然是非常必要的，这不仅有利于更好地依法维护国家的军事利益，同时对于促进军民关系的和谐和社会的稳定也有着十分重要的意义，记者近日就此问题采访了空军政治部司法办公室负责人。

　　问：一些军法专家认为，国家航空器飞行事故在客观上造成了公民、法人和其他组织权益的损害，按照《国家赔偿法》的立法精神，国家应当承担起损害赔偿的职责，权益受损的公民、法人和其他组织理应得到赔偿。请问将国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿纳入《国家赔偿法》的范畴，其实际意义表现在哪些方面？

　　答：处理国家航空器飞行事故的责任主体由政府来担当，在法理上和重大事故处理的实践上都是有依据的。国务院今年初颁发的《国家突发公共事件应急预案》明确规定，由政府负责重大突发事件的处理。把国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿纳入《国家赔偿法》的范畴，可以改变以往的由航空器使用单位担当赔偿义务人的“代位”处理做法，使责任主体更加明确。

　　第一，有利于科学确定赔偿的责任主体。从实际情况看，由于以往赔偿主体不明确，非常不利于善后工作的处理，稍有不慎，就会严重影响军民警民关系。可以通过立法在地方政府设立赔偿办公室，由民政部门牵头，统筹处理具体赔偿事宜，从而达到赔偿主体明确，责任清晰，减少矛盾纠纷，提高处理效率的目的。

　　第二，有利于制定统一的赔偿标准。事实证明，以往由军事、公安等部门自己制定法规和规章来调整赔偿的做法是不妥的。而由人大和政府制定有关的法律法规，由政府担任赔偿义务主体，则有利于统一标准，宽严适度，公平合理地解决赔偿问题。

　　第三，有利于设立专项赔偿经费。《国家赔偿法》明确规定：“政府在每年度的国家预算中列支专项赔偿费用。凡属中央财政划拨经费的部门由中央财政作预算；地方政府、人民法院、检察院的赔偿费由各级财政列入预算。”因此，将国家航空器飞行事故造成地面人员财产损害赔偿纳入国家赔偿的范畴，可以解决经费来源问题，从根本上解除事故单位赔偿经费的压力。

　　问：从军事上来讲，随着各种新装备的投入使用和对各种新战法的深入探索，客观上增加了发生飞行事故的危险性。因此，通过及时修改和制定新的法律法规，解决重大现实问题就显得尤为必要。那么将国家航空器飞行事故损害赔偿纳入《国家赔偿法》的依据是什么？

　　答：目前我国《国家赔偿法》规定的国家赔偿只包括行政赔偿和刑事赔偿两部分。根据这部法律的规定，只有国家行政机关和刑事司法机关违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害所进行的赔偿属于国家赔偿，其他赔偿不属于国家赔偿。我们知道，国家航空器使用单位通常不是国家行政机关或刑事司法机关，飞行活动也不是对公民、法人和其他组织行使行政职权或刑事司法职权，所以不被纳入国家赔偿的范围。

　　事实上，国家赔偿与民事赔偿之间的界线应当按照是否由国家承担赔偿责任来划分，而不应当按照国家机关是否违法行使职权来划分。现实中，国家机关许多履行职务的活动本身没有违法，但客观上造成了公民、法人和其他组织的损害，对这类损害不予赔偿是不符合宪法精神的，国家航空器飞行事故的损害赔偿就是一个明显的例子。如果把这类赔偿列为民事赔偿，等于把各领域、各部门的国家机关(包括军事机关)等同于各自独立的经济组织，不利于国家机关的整体协调，也不利于有关的国家机关正常履行职能。因此，凡是由国家承担赔偿责任的事项都应当纳入《国家赔偿法》的范围，特别是应当把国家航空器造成地面人身财产损害的赔偿问题纳入其调整的范围。此外，也可以专门制定一部国家航空器造成地面人身财产损害赔偿办法，对赔偿范围、标准和程序作出专门规定。

　　问：多年来，我国国家航空器发生飞行事故造成地面人身财产损害的赔偿工作，一直是由航空器使用单位负责处理，并担当赔偿义务的主体。您曾经提到过这一做法在现实生活中面临许多问题。那么应当如何确定专门的政府部门，作为承担国家航空器飞行事故造成地面人身财产损害赔偿义务的责任主体呢？

　　答：国家航空器使用单位通常是军队、武警、公安，他们是执行国家特殊任务的组织，由它们处理事故理赔工作，常常要耗费极大的人力和财力，这既会影响他们的正常工作、训练和执行任务，而且还极易造成群众的对立情绪，影响军民关系。因此，由航空器使用单位作为赔偿义务主体，是一种错误的主体设定。一些法治比较完善的国家，公民、法人对部队的诉求，都是以确定的政府部门作为对象，也就是由政府部门作为责任主体。这样做可以避免公民、法人和其他组织与部队之间直接发生对立，使担任赔偿责任主体的政府部门可以运用政府的各种机制来解决赔偿问题。我认为，可以在各级人民政府的民政部门设立国家赔偿事务办公室，统筹处理本行政区域内的国家赔偿事务。

　　问：目前我国国家航空器和民用航空器飞行事故造成地面人员财产损害的赔偿数额差别较大，对于造成人员死亡的赔偿金额，既没有统一标准，实际做法又各有不同，这就增加了事故理赔工作的难度。那么如何通过立法解决赔偿标准不统一，以及赔偿经费的来源问题呢？

　　答：赔偿标准不能由军事、公安、海关等国家航空器使用部门自行制定，而应当由法律作出明确、统一的规定，这样才能宽严适度、公平合理，为广大群众所接受。国家航空器飞行事故造成人身损害的赔偿标准应当与民用航空器在同样情况下的赔偿标准基本一致，也就是与社会经济发展水平相协调，与社会公平的要求相符合，这样才能妥善解决好有关的赔偿问题。

　　至于赔偿经费，目前所有的国家航空器使用单位都没有专门的赔偿经费。从客观上讲，无法给使用国家航空器的各单位划拨赔偿经费，因为飞行事故是否发生是不确定的，事故的大小以及由此引起的赔偿数额也是不确定的。所以，赔偿经费不能具体划拨给使用国家航空器的单位，应当由国家有关部门统一使用。《国家赔偿法》明确规定：“政府在每年度的国家预算中列支专项赔偿费用。凡属中央财政划拨经费的部门由中央财政作预算；地方政府、人民法院、检察院的赔偿费由各级财政列入预算。”国家航空器飞行事故造成地面人员财产损害的赔偿经费也应当采取《国家赔偿法》所规定的这种方式来解决，这样才能从根本上解除发生事故的单位承担赔偿经费的压力。

　　此外，国家还可以把国家赔偿与保险理赔结合起来，由国家财政部门拨出专项经费对国家航空器飞行事故造成地面人员财产损害的赔偿进行投保，这既有利于国家经济建设，也有利于妥善处理赔偿问题。同时，由保险公司出面处理事故理赔事宜，既符合社会经济生活发展的方向，也可以让保险公司为政府有关部门或者航空器使用单位解决赔偿问题提供服务。