集体建设用地使用权流转中的收益分配研究
摘要我国建设用地使用权流转中的收益分配问题是解决建设用地使用权流转的一个重要问题。文章首先提出了国家、集体、农民个人三方主体收益分配不合理问题,然后分析了出现这些问题的原因,最后,提出了相应的解决方案,以期对实践有一定的指导意义。
关键词收益分配集体建设用地使用权流转
中图分类号F321.1文献标识码A
文章编号1004-4914(2008)11-080-02
《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有工地,但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第60条规定农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股,联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上人民政府批准,其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。《土地管理法》第63条也明确规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
从上述规定可以看出,现有法律对集体建设用地使用权流转作了严格的限制性规定,然而,随着社会经济的发展,特别是市场经济的发展和城市化进程的加快,私下的集体建设用地流转活动已相当普遍,并且愈演愈烈。相关法律的规定和现实的冲突使得我国的集体建设用地使用权长期不能进行合法的流转,直接导致了集体建设用地在流转过程中存在着大量问题如隐形流转扰乱土地市场秩序、国家集体利益受损、农民个人利益无法保障等。
一、集体建设用地使用权流转中的收益分配存在的问题
1.国家在集体建设用地使用权流转中的垄断地位。这首先体现在处分权上,国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地进行征收或者征购并给予补偿,而土地所有权人或使用权人不得以所有权或使用权相对抗。集体土地是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志,不存在集体组织与国家公权力机构平等协商、自由表达意志的社会体制。
2.集体组织在集体建设用地使用权流转中的不合理地位。由于集体经济组织无法在土地征用的过程中获得所期望的收益,就会想方设法、不惜使用违法手段进行私自转让以谋取利益。由于现行法律对农村集体土地所有权主体设定概念不清晰,集体组织不具有法人代表的基本条件,在行使具体权力时,作为所有权人的集体组织难以真正表达其真实意愿,这就使得一些村、组干部擅自利用其职务便利,为自己牟取不当利益。
3.农民个人在土地流转中的弱势地位。我国经济从计划经济向市场经济过渡的发展路径,是决定我国集体建设用地使用权流转过程中农民个人利益得不到有效保护的最根本原因。其主要表现在两个方面一方面,在土地征收过程中,农民不能从土地增值中分享收益;另一方面,我国的社会保障体系不健全,使得农民在集体建设用地使用权流转过程中,不仅失去了赖以生存的土地,而且其微弱的市场竞争力使得他们又一次陷入了另一个生存困境。
4.土地征收补偿非市场化地位。我国土地征收补偿是法律明文规定的,土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6倍至10倍,安置补助费4至6倍,但土地补偿费和安置补助费二者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。可以看出这完全是一种与市场无关的政策性补偿,补偿的并不是完全的土地资产价格。然而,实践中,国家通过行政手段征收土地所补偿给农民的补偿费与国家将征收的土地再通过市场流转到市场主体所获得收益是无法比拟的。而这部分增值额实际上就是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是,国家对征地过程中的这部分增值额没有相关规定,也就无从做出农民从土地增值中分享利益的规定。这与世界上多数国家和地区以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的做法有明显的差异。
二、集体建设用地使用权流转中收益分配存在问题的原因
1.现行法律制度的缺陷。从我国的法律规定可以看出,集体所有的土地如果要进入市场,或通过转变用途获得增值,只有一种途径,即将集体土地征用为国有土地。但恰恰在征地过程中,农民的土地财产权益有可能受到集体性的侵害。征地制度本身明确规定只能基于公益目的,但现实中征用制度常常被滥用。无论是集体经济组织还是农民,都不愿意通过征地将集体土地转为国有。尤其是集体建设用地,本身主要就是为了发展乡镇村工商业经济用地,如果限制取得和流转,则不能最大化实现集体建设用地的效益。因此,各地出现了各种各样自发的集体建设用地使用权流转现象。这种自发流转虽然承担着很大的法律风险,但却反映了现实社会的要求。现行法律制度缺陷造成了土地产权关系不清晰,土地产权关系不清晰不仅严重阻碍土地的最大化利用,而且土地产权关系不清晰直接导致了集体建设用地使用权流转中收益分配不合理的问题。
2.现行征地制度缺陷。当前,我国农村集体建设用地使用权流转的主要途径是土地征用形式。征地制度就是先由政府将集体所有的建设用地通过征收的手段转变为国有土地,然后再行推向土地市场。现行的土地征用制度是以1982年《宪法》(后经1988年和2004年对土地制度及征用制度作了修正)和1986年《土地管理法》(后经1988年、1998年和2004年三次修改以及相关的行政法规、规章为法律支撑体系的)。
然而,尽管几十年间我国的政治、经济、社会发生了巨大的变迁,土地征用制度并没有根本性的改进,其一以贯之的总的立法精神体现在以下两个方面。第一,从整个立法模式来看,土地征用制度是国家配置土地资源,满足经济建设土地需求的基本手段。国家土地所有权实际上凌驾于农民集体土地所有权之上,土地只能通过征用的方式实现由集体所有向国家所有的单向转变对公共利益作扩大化解释,缺乏对集体土地所有权的应有保护。第二,从土地征用制度的指导思想来看,全面贯彻和沿袭了计划经济思想,排斥市场在土地资源配置中的作用。
随着市场经济体制的逐步建立,由于城市用地无偿划拨方式被有偿出让方式所取代,城市供地制度由计划向市场转变,使得土地增值收益突显出来,尤其是经济的高速发展带来的用地紧张,使得土地价值不断攀升。所以,面对巨大的土地增值收益,农民希望将土地收益直接用于农业生产和社会保障。但是,由于现行的土地征用制度并未将土地增值利益列入制度安排,而制度的安排实质就是收益的分配,所以在对土地增值收益分配中,国家、集体、农民个人三方博弈的结果最终是以国家为代表的公权力获得对利益的垄断。公权力一旦成为追逐利益最大化的经济人,必然会采取降低成本、扩大征地的行为,由此导致的滥用征地权力、征地补偿不合理、征地收益分配混乱等弊端也是必然的。
3.农村土地产权制度的残缺。我国的《土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理,已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理,已经属于乡镇农民集体所有的,由乡镇农村集体经济组织经营、管理。但是,该条规定的“集体”的概念界定的比较模糊,而且,乡镇、村、小组三级主体的收益分享也没有做出明确界定。实践中,集体建设用地流转的主体,既有乡镇、村集体经济组织,即集体土地所有权者,也有乡镇政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织,还有乡镇、村办企业和个人等土地使用权者。在一些地方,政府甚至成为推动集体建设用地流转的重要因素。究其原因,各方都要求对土地流转收益的分配权,有些地方为便于分享收益,甚至上收集体土地所有权,将村民小组的集体土地所有权上收为村集体经济组织或乡镇集体经济组织。这些争利行为导致农村由土地引起的经济纠纷越来越严重,也给社会带来了一些不稳定的因素。由此可见,集体土地产权主体不清晰是导致流转收益分配不规范问题的另一个主要原因。
4.农村社会保障制度的不完善。在我国,农村土地除了具备一般生产要素的经济功能之外,还担负着社会保障功能。农民一旦出让了土地使用权,也就丧失了生存、发展与保障的基本手段,这也就迫使农村劳动力必须依附于土地,通过经营土地获取生活必需品,只有通过建立符合农村实际的社会保障制度来消除农民出让土地之后无法生存的后顾之忧,弱化农民对土地的人身依附关系。近几年,尽管中央政府和部分地方政府在农村合作医疗、失地农民社会保障等方面做了有益的尝试,但是,与市场经济体制相适应的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相对应、管理和服务社会化的新型保障制度体系尚未建立。
三、解决方案
1.构建适应社会现实的集体建设用地使用权流转收益分配的法律制度构建农村集体建设用地使用权流转收益分配的法律制度的主导思想就是要符合公平与效率兼顾的原则。当前,我国城乡贫富不均,各地区经济发展不平衡,要解决这些问题,其中之一就是要合理分配集体建设用地使用权流转利益。而这部分利益数额较大,不仅关系农民的基本生活保障,而且关系国家、集体利益,关系社会稳定。所以说符合公平与效率兼顾的原则是解决这一问题的首要基础。首先,确立清晰的产权制度。现行农村土地产权制度的残缺,主要体现在法定产权主体不清晰,呈多方性和不确定性,我国现行法律将农村土地所有权的主体规定为乡镇、村或村民小组三级集体,而集体,是一个抽象化的非法律人格概念,它不具有行使对土地有效监督和管理的权利能力和行为能力,这与法律上所要求的主体应当是具有法律人格意义的“人”相去甚远。从理论角度讲,土地使用权作为物权,应包括占有、使用、收益和处分权能,但集体建设用地使用权的处分权能和收益权能却受到极大的限制。由于我国农村土地担负着农民的社会保障功能,因而农村土地使用权的主体主要是本集体组织的成员,或者是集体组织本身,非集体组织成员不能单独成为农村集体建设用地使用权的主体。因此,要明确集体建设用地的产权制度,确立其流转收益归农民集体所有。弱化国家在其收益分配过程中地位,提高对农民集体和农民的保护强度。其次,明确国家在其收益分配中的地位。对于政府在土地上的基础设施配套投入,由于提供基础设施是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责,同时现阶段在土地利用和开发建设过程中,土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费,实际上政府的这部分投入已有了直接回报,因此,不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。所以,对于流转收益分配,原则上,国家作为管理者、服务者及基础设施投资者,应当以税收方式参与流转收益分配,而流转收益应归农民集体所有。具体而言,在一级市场上,国家可以通过采取征收契税、印花税、所得税等税收机制进行土地收益调节;交易过程中,交易双方应按规定向国家支付契税、印花税、所得税等税金;土地登记按规定支付土地登记费;土地使用者开发建设和利用土地要按规定向政府交纳基础设施配套费等税费。在二级市场上,流转收益应当归流转方所有,用于土地收益补偿,有增值收益的除按规定缴纳税费后,应由所有者与原受让方分享。对于集体土地所有权者所得的土地收益应该专项存储,主要用于乡镇、村基础设施建设,土地资源的保护和开发,发展农村经济和安置土地被占用后无地农民的生产和生活。最后,明确收益的性质、比例、用途等。就是对于土地流转产生的收益,法律应予以规范,明确国家及相关主体在这一过程中取得收益的性质、比例和用途等。由于土地收益被视为土地所有权的经济体现,所以集体土地建设用地使用权流转的收益应首先归属于土地所有权人。然后,再按公平原则,在所有权与使用权分离的情况下,土地使用权人应根据权利义务相一致及投资与收益合一的原则,将土地使用权流转收益按投资比例分配给土地使用者。
2.完善征地制度。调整土地收入分配结构,给被征地农民、集体以公平合理的生产资料的补偿,是解决集体建设用地使用权流转中收益分配的有效途径。要完善收益分配机制,必须完善征地制度。首先,要建立公平合理的征地补偿制度。在市场经济中,应体现市场经济规律,按照市场农地补偿标准。现行依年产值倍数补偿的办法已不适应现代市场经济的发展,不利于保护国家、集体、农民个人各方的利益。应该摒弃计划经济模式下政府定价的做法,逐步采用区片综合价,随着发展再逐步采用政府指导价、市场评估价、市场价。可以参照各地的综合年产值以及土地的地理位置,确定科学合理的征地补偿标准。而且在确定补偿标准时,不仅要考虑现行的土地农用价值,而且要考虑土地用途转变后未来的土地增值。其次,应建立完善合理的征地程序制度。在我国现行的法律中,不动产征收程序的规定公正性和公示性不够,给土地征收活动留下了很大的法律漏洞,极易使不动产征收权人发生滥用权力的现象,从而侵害被征收人的利益。应以公开、公平、公正为原则,完善土地征收程序,保障被征地者的参与权、知情权和司法救济权。征地程序制度不仅要完善征购申请、登记、公告、听证等法律程序,而且应强化对征地程序的监督机制,建立司法审查制度,及时遏制不合法的事件发生。最后,还要强调建立征地纠纷解决机制,保证征地工作公平、公正、公开和高效。由于征地不仅涉及到对他人财产的强制取得,而且还涉及到对失地农民的善后安置,稍有不慎,即可造成对他人合法财产的严重侵害的社会问题。在土地征收中,保护农民个人的利益尤为重要,近年来,不断有农民由于征地补偿问题而上访,这也说明我国征地纠纷解决机制的不健全。因此,要采取多种途径建立征地纠纷解决机制,一方面,要发挥集体组织的调解作用,集体组织不仅了解征地过程中的情况,而且与当事人也较为熟悉,容易设身处地保护农民个人利益。另一方面,如果经过调解得不到满意的解决,可以再通过当地法院,应用法律手段,即行政诉讼的方式解决。应建立公正的司法救济制度和裁决机制,对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理等问题,农民也可以向司法裁决机构寻求救济,申请国家赔偿,以切实保护自己的合法权益。
3.建立和完善农村社会保障体系。农村建设用地使用权的流转在很大程度上取决于农村劳动力的转移。建立和完善农村社会保障体系,不仅能顺利实现农村劳动力的转移,而且也为农民个人在集体建设用地使用权流转中分配得到的收益做了长远的制度保障。就目前农村现状而言,应当解决养老保险、最低生活保障制度和医疗保险制度。第一,养老保险制度。根据农村地区之间经济发展状况、农民收入水平、参保能力,建立多层次多形式的养老保险体系。根据不同群体的养老保障需求,建立失地农民养老保险制度和农民工养老保险制度。第二,最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障失地农民的最低生活水平为目标,侧重于为失地农民的生存提供保障。要严格设定最低生活保障对象的范围、确定标准、公示和审批等机制。第三,医疗保险制度。要实现医疗保险制度的目标,首要的是应随着社会经济的发展而相应增加中央和地方财政投入。另外,合理确定报销比例和简化报销方式也是至关重要的,比例过低达不到医疗保障的目的,过高会造成医疗资源的浪费。因此,报销比例应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况,按照“以收定支、略有节余”的原则合理确定;复杂的报销程序容易影响农民参加合作医疗的积极性,应当简化报销程序,方便农民报销。
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(作者单位山西大学法学院山西太原030006)(责编郑钊)