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不予发放房屋所有权证、土地使用权证案例分析

原告：陈定（又名洪宏都），男，１９２８年１０月１９日出生，汉族，福建省侨办离休干部。

原告：洪友顺，男，１９５４年９月２０日出生，菲律宾籍，现住菲律宾奎松市。

原告：姚嘉应，男，１９３３年３月６日出生，加拿大籍，医学博士，现住加拿大安大略省。

被告：厦门市房地产管理局。 法定代表人：王生柴，副局长。

被告：厦门市土地管理局。 法定代表人：林剑聪，局长。

座落在厦门市鼓浪屿区内厝沃路１２８号的房屋是洪活源、洪三捷和姚贻春等三人于１９４６年共同购买的，１９５２年厦门市人民政府经审查发给房屋所有权证。１９８５年９月２５日原告陈定、洪友顺、姚嘉应共同继承了该房屋。１９８８年１０月２７日，陈定受洪友顺、姚嘉应的委托，向厦门市房地产管理局（以下称房管局）、厦门市土地管理局（以下称土管局）申请办理房屋所有权证和土地使用权证（以下称“两证”）。两被告受理后，多次到现场勘察和调查，发现原告所提供的材料不足，口头通知其补齐上手契三份和土地所有权状翻建（维修）执照等契证 材料。但原告一直没有补交。

１９９２年１２月２日陈定向鼓浪屿区人民法院提起诉讼，诉称：１９８８年１０月２７日，原告依据政府的有关规定向厦门市房管局、土管局申请办理“两证”，并提交所需的材料，但是至今未见两被告给予公告和发放“两证”，而且没有对不予办理的行为作出书面答复，要求法院判令被告立即给予办理产权公告并发放“两证”，对不给予发证的行为作出书面答复，并赔偿因侵权行为所造成的经济损失。两被告答辩称：原告陈定向房管局、土管局申请办理“两证”，他们已受理进行初审，并共同组织人员到现场进行勘察丈量、计算，由于原告所提供的材料不足，他们曾口头要求原告补齐材料，但原告仍未补齐，并非不作为，请求法院驳回原告的诉讼请求。

【审判】

鼓浪屿区人民法院审理查明：被告在受理原告申请办理“两证”后，曾到现场进行勘察认为：内厝沃路１２８号房屋东面与笔架山路挡土墙邻界，原告的土地使用权东面界线应确认在挡土墙脚内侧，原告不同意此认定。因此，此房屋东面界线墙的土地使用权属争议未解决之前，原告尚未具备发证的条件，原告也不应改变土地的现状和土地上的附着物。同时，原告以被告不作为造成侵权为前提条件，要求被告赔偿经济损失的请求理由不成立，不予支持。鼓浪屿区人民法院于１９９３年９月５日依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定判决驳回原告的诉讼请求。

陈定对此判决不服，向厦门市中级人民法院提起上诉，其理由是：１．鼓浪屿区法院以内厝沃路１２８号土地使用权属争议为由，认定原告未具备发证的条件，没有事实和法律根据；２．一审判决认定原告在确认解决权属之前不应改变现状和土地上的附着物是不顾客观事实和不符合社会主义法理道德标准的。请求二审法院对一审判决改判并依法保护他的诉讼请求。

厦门市中级人民法院审理认为：鼓浪屿内厝沃路１２８号产权，上诉人陈定只是共有人之一，无权对全部产权提起诉讼，原审认定事实不清，证据不足，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，于１９９３年９月８日作出行政裁定书：一、撤销鼓浪屿区人民法院的行政判决；二、发回鼓浪屿区人民法院重审。

鼓浪屿区人民法院重新组成合议庭对本案进行审理。１９９３年９月１４日陈定根据洪友顺、姚嘉应的委托申请，向法院提出追加他们作为原告共同参加诉讼，法院采纳了他们的申请。鼓浪屿区人民法院经审理，认为：被告自接受原告申请“双登”后即对原告“双登”内容进行审查和实地勘察，因原、被告对该屋界址和权属确认有争议，故造成被告至今未发放“双证”，原告所诉被告不作为，不予发放“双证”的理由不能成立，原告笼统提出要求被告赔偿经济损失的诉讼请求不具备赔偿条件，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款，参照城乡建设环境保护部《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条、《福建省土地登记发证办法》第四条规定，该院于１９９４年１月６日作出判决：１．驳回原告陈定、洪友顺、姚嘉应的诉讼请求； ２．诉讼费六百一十元由原告负担。

宣判后，陈定、洪友顺、姚嘉应不服，向厦门市中级人民法院提起上诉，其理由是：１．原审判认为被告至今未发“双证”系因“权属确认有争议”，没有事实和法律依据；２．被告不作为事实清楚。３．原审法院收费不合理。请求二审法院依法改判并保护其合法权益。被上诉人房管局、土管局则辩称：造成“双证”无法按期发放的主要原因是上诉人接到通知后，至今未全部提供应交的契证材料，因此无法办证，并非不作为。

厦门市中级人民法院审理后认为：原审法院查明的事实是清楚的，被上诉人厦门市房地产管理局、厦门市土地管理局在办理上诉人陈定、洪友顺、姚嘉应的 “双登”发证上是作为的，原审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。但原审将鼓浪屿内厝沃路１２８号房屋东面与笔架山路邻界挡土墙权属问题作为未发证件的原因，认定显属不当。一审法院对发回重审案件重复收取诉讼费用有误，应予纠正。上诉人提出收费不合理应予采纳，其他上诉理由不足，应以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项规定，于１９９４年４月２日判决：１．维持原审判决，驳回上诉人陈定、洪友顺、姚嘉应的诉讼请求；２．撤销原审判令上诉人应负担的诉讼费六百一十元的判决。

【评析】

这是一件不作为的行政案件。所谓不作为的具体行政行为，是指行政机关负有某种法定职责但其拒绝或拖延履行该法定职责的行为。本案被告厦门市土地管理局和厦门市房地产管理局在接到原告的申请后，即对其申请的内容进行审查和实地勘察，由于原告提供的材料不足，原、被告对该屋界址和权属确认有争议，被告遂通知其补齐所需的材料，但原告至诉讼时仍未补齐，以致造成“双证”迟迟无法颁发，这一责任在于原告。我们不能机械地认为未发放“双证”即是不作为或发放“双证”即是作为。实际上被告要求原告将材料补齐就是在履行其法定职责，因此原告的诉讼请求不能成立，人民法院判决驳回其诉讼请求是正确的。至于原告提出的赔偿请求，法院未予采纳是正确的。因为行政赔偿是基于行政机关的侵权并造成管理相对人的经济损失，且二者必须有因果关系。既然本案被告的行政行为是正确的，并未造成侵权，也就谈不上行政赔偿了。另外，一审人民法院１９９３年９月审理陈定对三人共有的房屋产权提起的诉讼致其认定事实不清，证据不足，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定裁定发回重审是正确的。发回重审后，一审法院重新组成合议庭进行审理，将原、被告关于土地使用权的争议认定为不发证的理由，是不对的，并且重复收取诉讼费，违反了《人民法院诉讼收费办法》第十七条的规定，应予纠正。