摘要：行政程序是为规范行政行为，有效实施行政管理，行政机关在实施行政行为的过程中所必须遵循的准则，对监督和控制行政权，保障公民、法人和其他组织的合法权益具有重要作用。行政复议作为行政系统内部监督依法行政的行政行为，更应严格遵循程序规则；同时它又作为准司法行为，在对具体行政行为审查时，应当严格依照法律的规定，不能超越审理的范围和权限。文章通过对张**诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案进行分析，探讨了行政法的正当法律程序原则和行政复议的审查标准。

关键词：行政程序   行政复议   正当程序   法理分析

最高人民法院公报案例：曹*义、曹*芳系兄妹关系。二人之父早逝，一直随其母曹陈氏居住在徐州市民安巷31号，该住处原为3间东草房和1间南草房。1954年，原告张**与曹*义结婚后迁入民安巷31号居住。1961年左右，曹*芳出嫁，搬出民安巷31号。1986年1月30日，曹陈氏去世。在曹陈氏与儿媳张**及其家庭成员共同居住生活期间，民安巷31号的原住处经翻建和新建，先后形成了砖木结构、砖混结构的房屋计7间。其中砖混结构的3间东屋，是1981年12月以张**的名字办理了第2268号建筑工程施工执照，在原3间东草房的基础上翻建而成。1988年5月31日，张**向徐州市房产管理机关提出为其办理民安巷31号的上述7间房屋产权和土地使用权登记的书面申请。徐州市鼓楼区房地产登记发证办公室根据张**提交的申请材料，经调查后于1988年9月28日为原告张**填发了鼓房字第1741号房屋所有权证，并加盖徐州市人民政府的印章，将199．78平方米的国有土地使用权登记为张**使用。
　　此后，民安巷31号的房屋又历经1991年的新建、1994年的扩建、1997年的赠与和1998年的新建，徐州市房产管理机关经公告征询无产权异议后，相应为张**办理了产权登记，颁发了房屋所有权证。徐州市土地管理局亦于1996年12月3日向张**颁发了国有土地使用证。2002年，张**位于民安巷31号的房屋被依法拆迁。2003年10月28日，曹*芳向被告徐州市人民政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷31号房屋产权和土地使用权确权登记给张**的具体行政行为。被告徐州市人民政府认定曹陈氏死亡时，曹*芳和曹*义依法有权继承诉争房产，张**本人不是该房屋的合法继承人，不应成为该房产的所有权人，遂于2004年4月29日作出了徐政行决[2004]24号行政复议决定：确认徐州市房地产管理局(被申请人徐州市房产管理局前身)将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权给张**的具体行政行为违法。原告张**不服该复议决定，向人民法院提起行政诉讼。

本案经江苏省徐州市中级人民法院一审，江苏省高级人民法院终审结案。在本案审理中，被告徐州市人民政府辩称，其曾多次电话通知原告张**参加复议，但均遭拒绝，故应认定其放弃权利；并认为，行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，第三人是否参加行政复议由复议机关视情况决定，本案张**没有参加复议，不能以此认定复议机关违反法定程序，其作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定不违反行政复议法规定的程序。

本文就本案涉及到的以下两方面问题作简要的法理分析。

一、行政复议机关在可能作出对他人不利的行政决定时，是否必须通知第三人参加复议？

我国《行政复议法》第十条第3款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”第二十二条规定，行政复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。可见，《行政复议法》没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议。在此种情况下，行政复议机关是否应当通知第三人参加复议呢？这涉及到行政法上的正当法律程序原则。

在西方国家，对行政行为特别要求程序公正，因此，正当程序原则是它们行政法的重要基本原则。正当法律程序（简称“正当程序”）原则，其基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界许多国家得到确立和广泛适用。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。

根据行政法理论，正当程序原则的要求主要有三项：

其一，“自己不做自己的法官”。就是行政机关及其工作人员处理与自己有利害关系的事务或者裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请进行回避。

其二，说明理由。行政机关做出任何行政行为，特别是做出对相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。

其三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩；作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或者依法主动举行听证，通知相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。

所以，我国行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据上述正当法律程序原则的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当通知利害关系人参加复议，听取利害关系人的意见。在本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张**有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张**参加复议。被告徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式口头通知张**参加行政复议，但却无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没有采取适当的方式正式通知当事人参加行政复议，故徐州市人民政府认定张**自动放弃参加行政复议的理由欠妥。因此，江苏省高级人民法院根据正当程序的要求，认为被告徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序，是适当的。

二、行政复议机关在行使行政复议职权时，对申请行政复议的具体行政行为的审查标准。

我国《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”说明行政复议只针对行政争议。第三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与正当，拟订行政复议决定；……。这表明，复议机关在行使行政复议职权时，应针对申请行政复议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查。

审查具体行政行为的合法性，主要从以下几个方面进行：

1．作出具体行政行为的主要事实是否清楚，证据是否充足；

2．具体行政行为适用的依据是否正确；

3．作出具体行政为是否违反法定程序；

4．作出具体行政行为的行政主体是否超越或者滥用职权；

5．不作为的行政主体是否应当依法履行法定职责。

具体行政行为的适当性，由行政行为的合理性原则所决定，其产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。行政合理性原则的具体内容主要包括：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律，如符合法律规定的“合理采伐森林”、“合理利用土地”等；（5）符合社会道德，如职业道德、社会公德等。根据《行政复议法》的规定，审查具体行政行为的适当性，主要审查其是否明显不当。

从上述可以看出，复议机关行使行政复议职权时，（1）只能对行政争议案件进行审查，不能对民事争议等其他争议进行审查；（2）只能针对具体行政行政行为进行审查，当然在审查的同时就具体行政行为所依据的规章或者其他规范性文件所作的附带性处理，这是另一个问题。（3）不仅对具体行政行为是否合法进行审查，而且还必须对具体行政行为是否适当进行审查。

本案中，诉争房产是否是曹陈氏的遗产，曹*芳和曹*义对诉争的房产是否享有继承权，属于民事争议，有关民事权益的纠纷依法应通过民事诉讼程序解决，而不属于行政复议解决的范围。被告徐州市人民政府认定曹陈氏死亡时，曹*芳和曹*义依法有权继承诉争房产，张**本人不是该房屋的合法继承人，不应成为该房产的所有权人，因而直接对有关当事人争议的民事权利予以确认。江苏省高级人民法院认为被告该行为超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销，该认定符合法律的规定。
    据此，江苏省高级人民法院于2004年12月10日依法作出终审判决，驳回上诉，维持原判：撤销徐州市人民政府于2004年4月29日作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。该判决应当说是正确的。

参考文献

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2．  姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社，2005年1月；

3．  应松年主编，杨小君、方世荣副主编：《行政诉讼法学》（修订本），中国政法大学出版社，1999年1月；

4．  罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月；

5．王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1997年7月。