进一步深化农村宅基地使用权流转制度改革的对策建议

民进四川省委

《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发[2004]1号)，明确指出“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。十八届三中全会提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

如何从制度构建方面切实将农民从现行农村宅基地使用权的束缚中解放出来，让《物权法》“物尽其用的原则”在农村宅基地使用权方面也得到体现，解决我国目前已经紧缺的土地资源在农村宅基地使用权方面的极大浪费问题，推进统筹城乡和区域发展，打破长期执行的城乡二元结构，构建和谐的城乡一体社会是我们面对的重要课题。

一、农村宅基地使用权流转的客观需要

首先，法律规定宅基地属于农民集体所有。其次，由于农民集体所有的宅基地上的房屋等建筑物是私有财产，而房屋等私有财产的继承、转让、买卖、出租等引起的宅基地转让和一户多宅问题普遍存在，造成的私有房产压占公有土地以及产权难以明确界定和处置等问题。第三，从20世纪90年代开始，我国每年大约有1%的人口转化为城市人口；农村出现了大量“空心村”。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153㎡计算，每年将均有18.36万h㎡的农村宅基地可能闲置不用。第四，因为缺乏相应的法律法规的规范，一些宅基地被闲置浪费，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。

允许农村宅基地上市公开流转，这不仅能够增加农民的融资手段，增强农民进城购房能力，为他们安居乐业的创造基本条件，而且可以盘活宅基地存量，节约耕地资源，有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。

一方面，农民权益能得到稳定保障。由于农民住房拥有了土地证，遇到征用或拆迁时，就可以按完整产权评估，从而确保公平交易，保障其合法利益不受损失。此外，随着国家对农村基础设施投入的增长，必将拉动土地增值，可以使农民从中分享到住房财产价值的增长。

另一方面，将有利于金融资本顺利进入农村，宅基地制度改革后，农民有了自己完整的房屋产权，就可以到金融机构抵押、担保，获得创业和生产发展资金。改革还有利于促进小城镇建设。宅基地制度改革之后，农民可以通过按揭贷款解决临时资金困难，这将促使农民在原有宅基地基础上进行就地或等面积异地改造建设.提高住宅质量和集约利用土地水平，推动农村新型住宅建设。同时，打破了农民单纯依附村集体内部供给或调整宅基地的束缚，可以自由处置房屋和宅基地，使得重新选择居住地成为可能，为农民住宅财产的传承、转移和促进人口流动创造了条件。

总之，无论从宅基地使用权流转的历史及现状，还是流转现状成因的分析等，宅基地使用权流转是必须要面对的问题。在新的形势下，特别是在人地矛盾日益加剧的今天，如何建立宅基地流转法律制度和相关政策保障，是迫切需要解决的问题。

二、建立农村宅基地流转新模式和配套的政策措施

目前，我国城市居民购买商品住宅后，房屋属于个人财产，土地为国家所有，房屋所有人拥有土地使用权；农民在自己宅基地上建房，房屋也属于个人财产，土地为集体所有，房屋所有人也对宅基地拥有使用权，对房屋的所有者而言，城市、农村并无多少区别。所以对农村住房及宅基地的规定，应该从公平、自由、秩序的角度来规定。

（一）进一步推进农村宅基地及地上房屋的登记确权工作

由于村民房屋所有权流转与宅基地使用权流转具有不可分割性。所以，应当建立农村村民房屋登记发证制度，对村民的房屋进行登记保护，核发房产证，确认所有权。对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书。通过明晰产权，为宅基地使用权流转创造最基本的条件。进一步明确登记的主管机关及级别管辖问题，登记过程的异议处理程序、申述程序等。

（二）除允许农村宅基地进行租赁、抵押、联营合作、作价入股等方式进行流转外，应拓展创新流转方式

就现有的法律而言，我国法律也不是一味地禁止转让宅基地。《土地管理法》规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”也就是说，农村宅基地使用权并非不可转让，只是缺少比较明确具体的可操作性规定。

在土地承包经营权可以自由流转、异地承包规模经营较为普遍的情况下，过分限制宅基地使用权的流转，显然使异地承包的承包人及规模农业的经营者难以在承包地定居，在法律上增加了异地承包和规模经营的成本。

而实际上，目前在城市的郊区，农村宅基地使用权的流转方式主要有，农村村民以宅基地使用权入股，以建成后的房屋分成的方式进行合建住房。或者，以自有的宅基地使用权为基础进行改扩建，引进资金，进行农家乐的合作经营或者旅游经营。有部分农村居民，由于在城市里已经购买了自己的住房，干脆将自己在农村中的住房，进行了变卖。尽管，这种变卖在宅基地使用权的物权性质，没有变更，但事实上，这种做法是普遍存在的。

为此，针对现实的需要应当进一步明确：允许农村宅基地进行租赁、抵押、联营合作、作价入股等方式进行流转，同时应创新其流转的方式，如突破宅基地使用权主体限定在村社员身份，允许宅基地使用权的的主体变更等。

（三）允许农村宅基地上房屋与城市商品房、房改房一样，合法上市转让

由于农民集体所有的宅基地上的房屋等建筑物是私有财产，而房屋等私有财产的继承、转让、买卖、出租等引起的宅基地转让和一户多宅问题普遍存在造成的私有房产压占公有土地以及产权难以明确界定和处置等问题。同时城镇化的不断推进使得农民在城镇定居的越来越多，宅基地即地上房屋的闲置现象存在，很多程度上影响到了农民的土地和房屋的收益。宅基地管理政策法规如不随着相关改革的深入有所调整，由于受价值规律和大量潜在宅基地供需的影响，宅基地非法流转的局面也难以得到扭转，农民的利益很难得到更好的保障。

因此，应当允许农村宅基地上的房屋与城市商品房、房改房一样，合法上市转让。

（四）建立农村宅基地及地上房屋流转办事机构 

应以区、县为单位尽快建立农村产权交易管理服务市场，加强农村宅基地流转交易登记工作以及农村房产买卖登记工作。明确农村产权交易登记管理市场的职责和农村产权交易的类型。

农村宅基地及房屋上市流转作为现行农村宅基地管理制度的一项突破，涉及到政府、农村集体、农民等方方面面的利益，需要进行各个层次、各个环节的大量工作，政府必须成立一个专门的机构负责和协调各方面的关系，针对农村宅基地流转过程中出现的各种各样问题，及时总结成功的经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式日趋完善。

（五）坚持宅基地使用权征用程序中的“同地同权”，保障农民权益。

宅基地征收实际是宅基地使用权流转的特殊方式之一。十八届三中全会明确了宅基地用益物权应创新，保障农民的利益，针对现阶段的城镇化建设过程中的宅基地使用权征用现状，即与普通农地征用补偿标准差异不大的特点，应改革现有的政府对宅基地使用权征用补偿标准，坚持市场化原则，同地同权，提升农户的收益，出台新的宅基地使用权征用新标准。